Autonomía de la Banca Central en México / Tomo I: La Banca Central del Mundo
Author: Eduardo Turrent
Date: 2015-11-13T06:00:00+00:00
Publisher: Banco de México

Autonomía de la Banca Central en México

Visión histórica

Tomo I

La Banca Central del Mundo

Agustín Carstens

Gobernador

Roberto del Cueto Legaspi
Manuel Ramos Francia
Manuel Sánchez González
José Julián Sidaoui Dib
Subgobernadores

BANCO DE MÉXICO

EDUARDO TURRENT
Supervisión del proyecto

AÍDA GARCÍA DIMAS
Investigación histórica y dirección del proyecto

ANTONIETA CRUZ
Coordinación editorial

ANTONIETA CRUZ
GERMÁN GÓMEZ
Investigación iconográfica

NOSTRA EDICIONES
Edición, diseño y preprensa

SANDRA FERRER ALARCÓN
Diseño gráfico y editorial

LUCERO VÁZQUEZ TÉLLEZ
ROSALINDA RESÉNDIZ PADRÓN
Formación

REBECCA OCARANZA
AVRIL MARTÍNEZ
Corrección de textos

GREGORY DECHANT
Traducción

MARÍA ESPERANZA ZOREDA LEE
Supervisión de la traducción y edición

LIDIA CASTRO RAMÍREZ
Transcripción de textos

LUIS EKIRO
GERARDO PEÑA TORRES
Imágenes Banco de México 2012

Agradecemos el apoyo brindado por las siguientes instituciones:
Sistema de la Reserva Federal
Banco Central de Chile
Centro de Estudios Monetarios
Latinoamericanos, CEMLA

Banco de México:
Oficina de Acervo Numismático
Subgerencia de Coordinación de Archivos
Subgerencia de Numismática y Comercialización

Las reproducciones de las imágenes de billetes empleadas para ilustrar la presente obra cuentan con autorización de la SHCP mediante oficio UBA/DGABM/1339/2005 de fecha de noviembre de 2005.

Primera edición, 2012

Todos los derechos reservados

BANCO DE MÉXICO
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Impreso en China

Se prohíbe la reproducción, almacenamiento en sistemas de recuperación de datos o transmisión de cualquier tipo —electrónica, mecánica, fotocopiada, grabada u otra— parcial o total de esta obra sin la autorización por escrito del Banco de México.

Presentación

Agustín Carstens
Gobernador Banco de México

La autonomía que se otorgó al Banco de México hace casi 20 años le ha dado al país incontables beneficios. En México hoy vivimos mejor gracias, entre otras cosas, a que el banco central es autónomo y dispone a plenitud de las herramientas monetarias idóneas para procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda que emite.

¿Por qué los bancos centrales deben ser autónomos? ¿Qué significa la autonomía? ¿Nos ha dado beneficios a los mexicanos el hecho de que el Banco de México sea una institución del Estado pero que es independiente en el ejercicio de la política monetaria? ¿Cómo se relaciona la autonomía del banco central con el cumplimiento de su objetivo prioritario de procurar la estabilidad de precios, como lo manda nuestra Constitución?

Trataré en esta presentación de responder a esas y a otras preguntas que se plantean, con toda razón, muchos mexicanos que no necesariamente son especialistas en economía o en política monetaria. Al hacerlo le estaré dando, a los ojos de los lectores, la mejor bienvenida posible a este libro “Autonomía de la Banca Central en México. Visión histórica” de Eduardo Turrent, así como al espléndido prólogo con el que don Miguel Mancera Aguayo, primer gobernador del nuevo Banco de México autónomo en 1994, tuvo la generosidad de enmarcar esta obra.

La experiencia histórica nos ha enseñado que los bancos emisores de una moneda única de curso legal son un invento casi tan útil e ingenioso como el mismo dinero. Pero también la experiencia nos advierte que los bancos centrales pueden ser una herramienta sumamente perjudicial para la economía de un país, si no tienen un diseño institucional —esto es, un marco jurídico— adecuado que impida que los Estados abusen de la facultad de crear dinero a través de ellos.

Como se señaló en 1993 en la Exposición de Motivos de la Iniciativa de Reforma Constitucional para Dotar de Autonomía al Banco de México, a lo largo de la historia de nuestro instituto central existió la constante preocupación “de moderar de alguna manera el flujo de crédito del banco central. Ello, seguramente por dos razones. Una, que por largo tiempo se ha percibido la existencia de un vínculo entre dicho flujo y la evolución de los precios. Otra, que la laxitud en el control del crédito del instituto central ha resultado en innumerables males que la inflación ha traído consigo, todavía muy vivos en nuestra memoria”.[*]

Por lo general el gran receptor de los flujos de crédito del banco central, cuando este no es autónomo, es el gobierno que, mediante tal expediente, puede incurrir en elevados déficits fiscales. La exposición de motivos ya citada describía esta enfermedad y sus temibles síntomas: grandes déficits fiscales asociados con elevadas inflaciones; la causa más frecuente de los mismos: el financiamiento que prácticamente sin restricciones el banco central le podía otorgar al gobierno y que éste exigía con gran frecuencia, y, al final, el remedio: dotar de autonomía al banco emisor del dinero: “Por ello, si se ha de tener una política permanente de lucha contra las fuerzas inflacionarias, resulta clara la conveniencia de separar la función de crear dinero, de otras tareas del Estado, en las que continuamente se enfrentan reiteradas demandas para aumentar el gasto”.[**]

Y así ha sucedido en estos 20 años de autonomía del Banco de México: el país y los mexicanos hemos contado por primera vez en la historia con una política permanente de lucha contra la inflación. Y nos hemos beneficiado ampliamente de ella.

Gracias a que el Banco de México es autónomo su Junta de Gobierno analiza, discute y decide sin cortapisas cuál debe ser la postura monetaria idónea en cada momento y dispone de los instrumentos para instrumentarla, sin interferencias.

Así, la autonomía no es un privilegio que beneficie a los funcionarios del Banco de México distinguiéndolos de otros servidores públicos. La autonomía es una garantía para todos los usuarios de la moneda nacional de que el Banco de México no le extenderá crédito al gobierno para financiar su gasto y, por tanto, es garantía de que el mandato prioritario del banco central será procurar, por todos los medios a su alcance, que la moneda conserve su poder adquisitivo.

La autonomía del Banco de México ha sido uno de los ingredientes clave para que hoy gocemos de bajas tasas de interés, para que haya financiamiento en pesos a tasas fijas y a plazos tan largos como 30 años, para que el sistema bancario permanezca sólido y fuerte.

En estos 20 años la autonomía también ha superado con gran éxito el embate de dos grandes crisis financieras. Una, en 1994-1995 originada por un desequilibrio en la balanza de pagos. De aquella crisis México supo hacer de la necesidad virtud y acabó por optar por un sistema de libre flotación cambiaria, lo cual, por cierto, contribuye a que la política monetaria goce de más amplios grados de libertad de acción. Así, la libre flotación del tipo de cambio, que tan buenos resultados le ha dado a México, puede entenderse como un refuerzo a la propia autonomía del banco central.

La otra crisis ha sido la gran crisis global que estalló en la segunda mitad de 2008 y cuyas secuelas aún mantienen a varias economías avanzadas con elevados déficits fiscales y enfrentando un entorno recesivo. La autonomía del Banco de México también ha funcionado con singular eficiencia y eficacia en este contexto.

Hay quien equivocadamente interpreta la autonomía del banco central como marginación respecto del gobierno y de su política económica o, incluso, como la obligación de estar por programa enfrentado a tal política, como si tal actitud hiciese del Banco de México un permanente contrapeso. No es así.

De hecho, la propia Ley del Banco de México prevé que éste sea asesor del gobierno federal en materia financiera. Y a lo largo de estos primeros 20 años de autonomía el banco central ha actuado de forma coordinada y armónica con las autoridades fiscales y financieras del gobierno en todo lo relativo a la política macroeconómica.

Cierto, en ocasiones la autonomía ha supuesto episodios de desencuentro entre el gobierno federal y el Banco de México, pero tales diferencias, que sin duda también se presentarán en el futuro, se han circunscrito a situaciones muy particulares y puntuales y se han resuelto siempre por la vía institucional.

México ha ganado mucho con la autonomía del Banco de México. Vale la pena apreciarla, entenderla cada vez mejor y defenderla. Es una garantía para todos: propicia 9 que los ingresos fijos del asalariado o del pensionado conserven su valor a lo largo del tiempo, favorece la formación de patrimonios, beneficia el otorgamiento de créditos, y nos brinda un horizonte más estable y de mayor duración para diseñar nuestro futuro.

El Banco de México autónomo es de todos los mexicanos. Por eso nuestros anuncios suelen decir: “Fíjate bien. Es tu dinero”.

Prólogo

Miguel Mancera Aguayo

Hoy en día estamos tan acostumbrados a la existencia de un banco central en cada país, o por lo menos en un grupo de países, como sucede en Europa, que damos por supuesta la necesidad de esas instituciones. Sin embargo, cabe preguntarse: ¿son o han sido siempre indispensables?

Los bancos centrales no han estado presentes en todos los tiempos. En la actualidad su razón de ser principal es que a su cargo está la emisión de la moneda nacional. Huelga decir que la moneda —alguna moneda— desde tiempos muy remotos se ha tornado imprescindible para realizar con fluidez las transacciones económicas; pero esto no significa que la moneda a utilizar en un país sólo pueda ser emitida por un banco central. Ni siquiera por otra entidad del propio país, toda vez que es factible utilizar exclusiva o casi exclusivamente moneda extranjera, como de hecho sucede, por ejemplo, en algunas naciones latinoamericanas (Panamá, El Salvador y Ecuador). Lo que resulta claro es que si un país no tiene moneda nacional, tampoco necesita de un banco central propiamente dicho.

Si bien la utilización de alguna moneda extranjera como moneda de curso legal ahorra ciertos trabajos y complicaciones, también puede causar severos problemas macroeconómicos, además de privar de algunos beneficios significativos al país de que se trate. En consecuencia, la mayoría de las naciones optan por tener sus propias monedas. No entraré en la discusión de los méritos y deméritos de utilizar una moneda extranjera, al considerar que abordar ese tema llevaría a desbordar el espacio prudente para este prólogo.

Quizá resulte interesante repasar quién emitía la moneda cuando no existían los bancos centrales, los más de los cuales, por cierto, no fueron fundados sino hasta los siglos xix y xx. Por lo menos hasta el siglo xviii y en algunos países también en el siglo xix, la mayor parte de la moneda era emitida por los gobiernos mediante la acuñación de metales. Las emisiones de más valor correspondían a las piezas de oro y de plata. Durante largos periodos y en muy variadas demarcaciones, incluso en las de mayor prosperidad económica, los gobiernos determinaban las características de las monedas en cuanto a su ley, cuños, peso y dimensiones. Sin embargo, en ese régimen de “patrón metálico” las autoridades no decidían sobre los montos de la acuñación, ya que éstos resultaban determinados en su mayor parte por el volumen de producción de las minas. Recuérdese al respecto que, conforme al régimen de patrón metálico, el gobierno o algún concesionario de éste, contra el pago de los derechos correspondientes, quedaba obligado a transformar en moneda el metal precioso que los particulares le presentaran en lingotes
o en otras formas susceptibles de ser aquilatadas con facilidad. Consecuencia natural de este arreglo era que los excesos o los defectos en la circulación monetaria dependieran de la mucha o poca fortuna que se encontrara en la explotación de las minas. No es de extrañar, así, que en el siglo xvi, al extraerse gran cantidad de oro y plata de los territorios de la Nueva España y del Perú, se hubiese gestado en la metrópoli una de las grandes inflaciones registradas en la historia económica.

En el siglo xix, aunque también con anterioridad si bien de manera menos frecuente, se desarrollaron en no pocos países ciertas empresas comerciales dedicadas, entre otras actividades, a la guarda de moneda metálica o de lingotes de metales preciosos, que les confiaba su clientela para mejor resguardo. Al recibir estos valores expedían documentos en los que se hacía constar el monto de lo depositado y la promesa de devolver cantidad igual a la vista y al portador. A esos documentos con el tiempo se les denominó billetes, y bancos a las empresas que los expedían. Muy útiles resultaron los billetes por ser fáciles de guardar y por resultar prácticos para pagar las transacciones económicas; todo ello, claro está, si había la confianza de que los bancos emisores devolverían el metálico correspondiente, de pedirlo así el portador del billete. Estos documentos dieron a los bancos una ventaja singular: la de poder otorgar créditos no sólo prestando el metálico de que disponían en sus bóvedas, sino, también, por cantidades adicionales mediante la entrega de billetes al acreditado. Al otorgar crédito de esta manera el importe total de los billetes emitidos por cada banco resultaba, como es lógico, superior al valor de sus tenencias de metálico. Que funcionara bien este arreglo dependía de que los tenedores de los billetes no acudieran al banco emisor a pedir el canje del papel por moneda metálica hasta agotar las existencias. Si esto sucedía, el banco podía verse forzado a suspender pagos y, eventualmente, quebrar.

Dado el distinto grado de confianza que los bancos de emisión inspiraban al público, así como por la diferente extensión geográfica de sus operaciones, resultaba común que no todos los billetes se tomaran a valor par en el mercado. Que se tomaran con o sin descuento, así como el porcentaje de éste, dependía de cuál fuera el banco emisor. Esta situación, claro está, no facilitaba el desarrollo de la actividad comercial.

En estos problemas se encuentra el origen de las propuestas para conferir a un solo banco la facultad de emitir billetes. En México comenzaron a considerarse ideas al efecto por lo menos desde principios del siglo xx. Sin embargo, no fue sino cuando se discutió el proyecto de nuestra actual Carta Magna que se propuso y aceptó la creación de un banco único de emisión, la cual se hizo realidad al fundarse el Banco de México en 1925.

Es importante advertir que si bien a partir de entonces tuvimos un banco único de emisión de billetes, no contábamos todavía con una institución que monopolizara la emisión de todo género de moneda de curso legal. Regía en aquel tiempo en México el patrón oro. En consecuencia, la Casa de Moneda, dependencia del gobierno federal, acuñaba, contra el pago de los derechos correspondientes, el metal precioso que le llevaran los particulares. Con el abandono del patrón oro en 1931 y mediante otras medidas que se fueron tomando en años subsecuentes, el control de las emisiones de moneda metálica pasó a nuestro banco central. Hoy en día, las monedas son como billetes: no difieren de ellos sino por el material de que están hechas.

En las leyes que a través de los años y de los países han regido a los bancos centrales, siempre ha estado presente la preocupación por tener una moneda estable en términos de su poder adquisitivo. Así, en la época del patrón oro, se disponía que la unidad monetaria equivaliera a una cierta cantidad de ese metal precioso. En México, en la última época en que rigió tal patrón, un peso equivalía a 745 miligramos de oro puro. Se establecía, además, que el banco central debía intercambiar sus billetes por monedas de oro mexicanas a la par y sin limitaciones. Al considerarse la supuesta cualidad del oro, de conservar su valor en términos de poder adquisitivo mejor que otros activos, se concluía que el billete resultaría una moneda estable.

Tiempo después del abandono del patrón oro, se implantó en el país lo que podríamos llamar el patrón dólar. Según este arreglo, el Banco de México debía intercambiar pesos por dólares de los Estados Unidos, de manera ilimitada, a un tipo de cambio que el gobierno federal prometía sostener. Toda vez que se atribuía al dólar un poder adquisitivo razonablemente estable, el peso, por consecuencia, tendría esa misma cualidad.

La preocupación permanente por la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda, incorporada en la legislación de los más diversos países y a lo largo de todas las épocas, demuestra un reconocimiento, aunque no siempre explícito, de la relación existente entre dicha estabilidad y la buena marcha de la economía. Buenas razones hay para creer en esa relación, toda vez que, sin disponer de una moneda estable, se torna virtualmente imposible pronosticar cuál será el verdadero resultado de los contratos que estipulan el pago de obligaciones pecuniarias. En efecto, al vencimiento del plazo para el pago, el valor de la moneda, en términos de poder adquisitivo, puede haber cambiado. O sea que, en términos reales, se acabará pagando más o menos de lo que se intentaba erogar o recibir. Para una economía de mercado, resulta obvia la dificultad para funcionar de manera eficiente en esas condiciones. Las decisiones de ahorro e inversión se tornan más difíciles y riesgosas, al igual que gran variedad de operaciones cuyo pago es necesario convenir a plazo. En algunos tiempos y latitudes se ha pensado que, mediante la indización del importe de ciertas obligaciones, como las derivadas de los contratos de trabajo o los de crédito, es factible superar los problemas creados por una moneda inestable. Sin embargo, ese recurso, útil en algunas coyunturas y para ciertos propósitos, difícilmente puede ser de aplicación general además de que su uso indiscriminado puede crear inconvenientes de naturaleza distinta, pero tan grandes como los causados por la inestabilidad de los índices de precios.

Si bien las leyes reguladoras de la banca central han reconocido explícita o implícitamente la conexión entre la estabilidad de la moneda y la buena marcha de la economía, no todas han logrado proveer disposiciones efectivas para la consecución de una moneda sólida. Se ha reconocido desde tiempo inmemorial la existencia de cierta correlación inversa —aunque en la actualidad se le considera lejos de ser absoluta— entre la cantidad de moneda y el poder adquisitivo de ésta. Por ello, por largo tiempo la legislación incorporó reglas tendentes a limitar la expansión monetaria. En México, por ejemplo, las leyes del banco central anteriores a la vigente, establecían ciertos topes a dicha expansión. Sin embargo, como podrá advertir el lector en interesantes pasajes del presente libro, esos topes resultaron eventualmente inobservados o modificados, o bien, convertidos en ineficaces por medio de la devaluación de la moneda en términos de moneda extranjera o mediante la redefinición de ciertos pasivos del banco central. Se recordará al respecto que durante largos años estuvo vigente la regla relativa a que el monto de los billetes en circulación, más los depósitos a la vista en el instituto central no deberían exceder del cuádruplo de valor de la reserva de oro, plata y divisas. En la práctica, esta disposición se convertía en nugatoria por medio del sencillo expediente de la devaluación, puesto que mediante esta medida se podía aumentar el valor de la reserva expresado en pesos.

Para lograr la procuración permanente de la estabilidad monetaria, en no pocos países se ha reconocido la conveniencia de conferir autonomía al banco central en lo tocante a la realización de las operaciones conducentes al suministro de moneda nacional. En ausencia de esa autonomía es posible que en algunas épocas, pero no de manera permanente, se logre tal estabilidad. Esto sucede cuando no sólo el banco central, sino también el gobierno en turno, creen en las bondades de la moneda sana y obran en consecuencia. Tal fue el caso de México durante el largo periodo de prosperidad económica comprendido desde la mitad de la década de los cincuenta hasta finales de la década de los sesenta del siglo xx. Sin embargo, estas situaciones no suelen ser perdurables. Los gobiernos son presa de muchas tentaciones para gastar más de lo que pueden financiar sanamente y recurren entonces al crédito excesivo del banco central si la legislación, o el mero abuso del poder, lo hacen factible.

La autonomía del banco central consiste, esencialmente, en la facultad exclusiva que se otorga a la institución para determinar el monto de su propio crédito. A veces se habla de la independencia de los bancos centrales, mas no debe entenderse por ella que se trata de entidades soberanas. No es así. El banco central, aunque sea autónomo en el ejercicio de sus funciones, es un órgano del Estado sujeto a leyes que no son expedidas por la propia institución y cuyo desempeño es examinado de jure por distintas instancias del gobierno, así como también, aunque por otros motivos, por instituciones internacionales, analistas nacionales y extranjeros y, cada vez más, por el público en general.

En México, la esencia de la autonomía del banco central ha quedado plasmada en la Constitución cuyo artículo 28, en la parte concerniente establece de manera contundente: “Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento”. Es afortunado que esta norma haya quedado escrita en la Carta Magna misma, en vista de la enorme conveniencia de conferirle la máxima solidez y estabilidad.

Por medio del crédito del instituto central se crean los depósitos de los bancos comerciales en el propio instituto, los cuales son susceptibles de convertirse en moneda de curso legal en cualquier tiempo si son a la vista o, bien, a su vencimiento, si se trata de operaciones a plazo. Por ello a esos depósitos, cuando son a la vista, se les considera desde un punto de vista económico iguales a los billetes e integrantes, junto con éstos, de la llamada base monetaria. El crédito del banco central reviste varias modalidades principales: por una parte se encuentran los préstamos a los bancos comerciales y la adquisición de valores del gobierno federal en el mercado; por la otra está el llamado crédito externo, o sea, la adquisición de divisas constituidas en su mayor parte por depósitos o valores a cargo de bancos o gobiernos del extranjero. La ley autoriza al Banco de México —pero no lo obliga— a otorgar crédito directo al gobierno federal, pero sólo en muy particulares circunstancias, por montos muy modestos y a cortísimo plazo.

Es por medio del monto, las tasas de interés y plazos de las operaciones de crédito del Banco de México, como la institución puede influir en la intensidad de la demanda por bienes y servicios, la llamada demanda agregada, y de esa manera atender el principal mandato que la ley le da —consignado en el artículo 28 constitucional— de procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional.

Para lograr la consecución exitosa de los objetivos del banco central, no basta que tenga la facultad exclusiva de determinar su propio crédito y el mandato de procurar la estabilidad de la moneda. Es necesario que desempeñe sus funciones con acierto. Por esto, las disposiciones que rigen el gobierno de la institución están diseñadas para asegurar, hasta donde humanamente es posible, su buena gestión. La normativa correspondiente —que parte del citado artículo 28 constitucional y se complementa en la ley orgánica del instituto emisor— dispone que el banco central sea manejado por una junta de gobierno compuesta por un gobernador y cuatro subgobernadores con igual poder de voto con la excepción del voto de calidad del gobernador, previsto para el eventual y poco probable caso de empate. Para ser miembro de la junta se requiere satisfacer una serie de calificaciones señaladas en la ley: ser designado por el presidente de la República y aprobado por el Senado Federal. Los miembros de la junta sirven por periodos escalonados. Esto con dos propósitos: por una parte, que la experiencia de los que ya tienen tiempo en el cargo se transmita a los de más reciente ingreso y, por la otra, con el fin de evitar variaciones indeseables en las políticas de la institución, sin perjuicio de que éstas puedan evolucionar en forma gradual en virtud del reemplazo paulatino de los integrantes de la junta.

Como se puede apreciar, el banco cuenta con un auténtico gobierno colegiado, indispensable en una institución autónoma. Su conducción no se puede ni se le debe confiar a una sola persona, por capaz que ésta sea, pues se encuentra más expuesta a errar que todo un cuerpo de funcionarios altamente calificados. Conviene observar que, a veces, por ser el gobernador el vocero de la institución, puede tenerse la equivocada impresión de que es él quien de manera unipersonal toma las decisiones de política monetaria.

Como se señaló antes, el régimen de la junta de gobierno está diseñado para asegurar, hasta donde es humanamente posible, la buena gestión del Banco de México. Sin embargo, hay riesgos, siendo el más visible que las personas que se escojan para integrarla no sean las idóneas. Por esta razón, el titular del Ejecutivo Federal y el Senado de la República deben cumplir con máximo cuidado y sentido de responsabilidad su deber de designar y aprobar al gobernador y a los subgobernadores. Hasta ahora así lo han hecho, sin que en el cumplimiento de este deber hayan prevalecido intereses partidistas o personales.

La solidez de los preceptos en los que se sustenta la autonomía del Banco de México, así como la claridad de su mandato para la conducción de la política monetaria, dan base para confiar en que los esfuerzos realizados para disminuir la inflación van a ser continuados fortaleciendo, cada vez más, esa base indispensable del crecimiento económico, consistente en la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda.

En este libro escrito por Eduardo Turrent, prestigiado autor de varios títulos de historia financiera de nuestro país, el lector encontrará interesantes narraciones de episodios de particular importancia para la historia monetaria de México, así como aspectos fascinantes del largo camino que fue necesario recorrer para que la autonomía del Banco de México al fin se hubiese convertido en realidad.

La Banca Central del Mundo

El Constituyente y los bancos de emisión

En septiembre de 1913 el llamado primer jefe del Ejército Constitucionalista, Venustiano Carranza, pronunció en el Salón de Cabildos de Hermosillo, Sonora, un muy importante discurso. En esa pieza oratoria hizo un esbozo del nuevo régimen llamado a reemplazar al que se había consolidado durante el Porfiriato. En particular cabe recordar las ideas expresadas por el líder coahuilense en lo relativo a la banca y la moneda:

Cambiaremos todo el actual sistema bancario […] y aboliremos el derecho de emisión de billetes o papel moneda por bancos particulares. La emisión de billetes debe ser privilegio exclusivo de la nación. Al triunfo de la Revolución, ésta establecerá el Banco Único de Emisión, el Banco del Estado […][1]

Carranza se expresaba con una intención política en contra del régimen porfirista, pero no hablaba a espaldas de la técnica bancaria ni de las tendencias a largo plazo de la banca central. Desde antes de su importante alocución en Hermosillo, en los Estados Unidos se habían iniciado los trabajos que culminarían con el establecimiento del sistema de banca central de ese país. Asimismo, tampoco debe ser causa de sorpresa que el primer proyecto tentativo para establecer en México un banco único de emisión se haya propuesto en 1916, antes de la promulgación de la Constitución. Según ese proyecto, la creación del banco único debería venir precedida de la unificación de la circulación fiduciaria, que en ese momento estaba integrada por los billetes de banco en manos del público y el papel moneda constitucionalista. Acto seguido, el banco único de emisión que se estableciera tendría que “concretarse a las operaciones que están permitidas, de acuerdo con la experiencia de los bancos europeos y con los principios más modernos de la economía bancaria, a los bancos de emisión y descuento”.[2]

Veustiano Carranza, ya en calidad de Presidente de México, convocó al Congreso Constituyente que promulgó en 1917 la Carta Magna. En el artículo 28 constitucional quedó garantizada la emisión de billetes como una función exclusiva del Estado.

Inexorablemente, el tema del ansiado banco único de emisión se volvió materia de debate en el Congreso Constituyente que se reunió en Querétaro a finales de 1916. En la iniciativa que presentó el gobierno carrancista respecto al artículo 28, la emisión de billetes no se incluía entre las actividades que habrían de quedar reservadas para el Estado. En su versión original, tan importante disposición apuntaba que en México no habría “monopolios ni estancos como tampoco exención de impuestos ni prohibiciones a título de protección a la industria” y señalaba a continuación los casos de excepción conformados por la acuñación de moneda, los correos, los telégrafos y la radiotelegrafía, cuya provisión debería corresponder en exclusiva al gobierno federal. Al entrar la iniciativa a dictamen el destacado constituyente Rafael Nieto presentó una importante adición a la iniciativa original. Según la propuesta de Nieto, a las actividades reservadas en exclusiva al Estado debía agregarse la emisión de billetes la cual se ejercería mediante el banco único de emisión, institución que debería estar controlada por el gobierno. Quizá sin proponérselo, con esa intervención Nieto hacía justicia a la famosa promesa que había formulado el primer jefe Carranza en 1913.

Nadie en el Congreso Constituyente osó pronunciarse en favor de la pluralidad de emisores debido a la identificación que tenía ese sistema con el régimen porfirista. Así, la idea de que el ejercicio de la función emisora se entregara a un banco único de emisión se impuso de manera tácita y gradual. En contraste el grado de injerencia que debería tener el gobierno en esa institución sí dio lugar a un torrente retórico de dimes y diretes, pros y contras, e invocaciones imprecisas respecto de la experiencia internacional en materia de bancos de emisión. Previsor, el subsecretario Nieto había advertido que de momento únicamente se requería aprobación para el principio de un banco único de emisión controlado por el gobierno. Quedaría entonces para después, es decir, para otra legislatura decidir la forma específica en que debería organizarse dicha institución y que el modelo elegido quedara plasmado en una ley reglamentaria. El llamado de Nieto no fue atendido, y el debate sobre la participación que el gobierno debería tener en esa entidad tomó mucho vuelo. El punto de partida de la discusión fue marcado por el diputado Espinosa al referirse a la etimología y a la semántica de la palabra “controlar”, un galicismo cuyo significado oficial en la lengua castellana era “inspeccionar, examinar, vigilar”; es decir, el término tenía un sentido diferente de la intención de que el banco único de emisión quedara bajo la dirección del Estado.

La tesis que finalmente se impuso en el Constituyente fue que el banco único de emisión sería una institución de Estado, en el sentido preciso de que el gobierno tendría en su poder la mayoría de las acciones y que, por tanto, podría nombrar a la mayor parte de los integrantes del Consejo de Administración. El terreno quedó así preparado para pasar al delicado tema de si el Estado podría o no hacer una utilización abusiva del banco único de emisión. Ningún constituyente llegó a hablar de la independencia o, en su defecto, de la subordinación frente al interés político de la institución que estaba por crearse, pero la idea de tal peligro quedó claramente plasmada en las intervenciones de al menos cuatro oradores.

Con intuición, el constituyente González apuntó que en caso de que la palabra “controlar” significara el dominio del banco único de emisión, ya fuese “por tener el Gobierno la mayoría de las acciones, por tener a los empleados o por cualquier otro motivo”, el peligro de contaminación sería elevado. Ello si “las ligas que resulten entre el poder oficial y la institución llegan a ser de tal naturaleza fuertes y positivas que forzosamente impliquen un conflicto tanto a uno como a otro en un momento dado”. Al contrario y con menor clarividencia al diputado Zavala no le pareció grave que, en caso de establecerse el banco único de emisión, en contrapartida por el monopolio y “en compensación de las ventajas” que implicaba, la institución le concediera “al Gobierno préstamos sin interés o con un interés irrisorio y algunas veces también participación en los beneficios”. La cita se refiere con toda precisión al tipo de funcionamiento que podría desembocar en un deterioro grave del banco único de emisión. En oposición y con el mejor juicio imaginable otro constituyente, el diputado Espinosa, puso el dedo en el corazón del asunto:

El Banco Único de Emisión de Estado, dicen algunos tratadistas, trae el peligro de ser más bien político que financiero; que estos bancos constituidos en tal forma, darían siempre predilección a tomar en cambio letras de los adictos al Gobierno y rechazarían siempre las letras de los enemigos del Gobierno.[3]

El único antídoto conocido entonces y posteriormente para evitar que el banco único de emisión quedase doblegado frente el poder político o frente a intereses creados de la sociedad, cualesquiera que fuesen éstos, quedó así enunciado con claridad en el Constituyente. Sin embargo, en ese foro no se materializó ningún acuerdo sobre este tema fundamental ni se planteó que debería quedar abierto para discusión futura. Con todo el asunto habría de aflorar reiteradamente, ya fuese en forma tácita o explícita, en ocasión de los numerosos proyectos que se prepararon y discutieron durante los ocho años siguientes. La idea de que el banco único de emisión debería quedar bajo el control del orden público se prestaría, como ya había ocurrido en el Constituyente, a interpretaciones distintas. En Querétaro el propio subsecretario Nieto señaló que, habiéndose aceptado el principio de la unicidad en la emisión, quedaba abierto a debate para el futuro si tendría que establecerse “un Banco privado, un Banco exclusivo de Estado o un Banco público controlado por el Gobierno”.[4]

El Congreso Constituyente que sesionó en el Teatro Iturbide de la ciudad de Querétaro a finales de 1916 y principios de 1917. En ese foro se impuso la tesis relativa a la unicidad en la emisión de billetes y también se discutió con respecto a las ventajas que ofrecía que la institución que se encargase de la emisión gozara de autonomía.

En el intenso —y también pintoresco— debate que se suscitó en el Congreso Constituyente, en Querétaro, alrededor de la emisión de billetes y su entrega en exclusiva a manos de un banco único de emisión, hubo varias referencias al caso de los bancos centrales que ya existían en el mundo. Con muy buen tino, el constituyente Nieto impulsó la propuesta en favor del monopolio de la emisión citando el ejemplo de algunos países en los que ya se había adoptado dicha fórmula con éxito. Previamente, el diputado Heriberto Jara había abierto esa línea de argumentación apuntando que “acaso en su totalidad, las naciones europeas habían aceptado ese sistema —o sea el del banco único, el del banco de Estado— por ser el que ha dado mejor resultado”. En las discusiones que siguieron en el Constituyente el caso del Banco de Inglaterra fue citado al menos tres veces.[5]

No es de extrañar que el ejemplo inglés haya sido invocado en aquellos debates: el banco central era pionero en la historia mundial (aunque no el primero en fundarse) y posiblemente el que convocaba mayor prestigio entre las instituciones de su especialidad. El Banco de Inglaterra, establecido originalmente en 1694, había llegado a adquirir su carácter definitivo de instituto central en un largo proceso evolutivo de más de tres siglos. Ese proceso de avances sucesivos se verificó al menos en cuanto a cuatro actividades. Sobresalían en ese recuento las relaciones del banco con el gobierno británico, a lo cual cabía agregar la función de centralización de reservas y banco de bancos, el préstamo de última instancia y los muy importantes temas del monopolio de la emisión y la autonomía del Banco de Inglaterra. Una cuestión también relevante era respecto al curso legal de los billetes emitidos por la institución británica durante las distintas etapas de su existencia.

El Banco de Inglaterra no fue el primer banco de emisión que se creó en Europa —le precedió el Riksbank de Suecia, establecido en 1668— aunque sí fue el precursor en esa especialidad al convertirse en banco central durante la segunda mitad del siglo XIX.

Asunto fundamental en el caso del Banco de Inglaterra era el de su relación con el gobierno; toda vez que la institución había sido establecida para concederle crédito, tan delicada función marcó desde el principio su desarrollo. Esta facultad le fue ampliada a lo largo de los siglos xviii y xix cada vez que se incrementó el capital del banco. A casi un siglo de su fundación, se suscitó un escándalo en torno a si el banco central inglés tenía autorización para concederle crédito al gobierno mediante la adquisición de títulos gubernamentales. La controversia se zanjó al obtener la autorización del primer ministro, William Pitt, pero se le fijó un límite legal a esa forma de financiamiento. El papel de la institución como banquero del gobierno se consolidó cuando en 1715 se acordó que las suscripciones para las colocaciones de deuda gubernamental fueran liquidadas por el Banco de Inglaterra y más adelante se le concedió a la institución la administración de la deuda del gobierno.[6]

Razonablemente informado sobre la mayoría de los bancos centrales del mundo, el constituyente Nieto citó varios casos, que al parecer conocía bien, para respaldar su tesis en contra de la pluralidad de emisores. Lo hizo en la segunda de sus intervenciones, presumiblemente por las dudas que subsistían en relación con la superioridad del monopolio de emisión sobre la pluralidad de emisores. Al parecer algunos constituyentes se mostraron dubitativos debido a la repulsión que les despertaba el vocablo “monopolio”, aunque se refiriera a una función —la emisión de billetes— en la cual debía intervenir la autoridad pública. Para fortalecer su argumento Nieto se refirió, al parecer con todo conocimiento de causa, a la experiencia de Japón, donde el gobierno había intervenido para que el país pasara de un sistema de pluralidad de emisores a la unicidad.

En paralelo con el caso del Banco de Inglaterra, durante los debates que se desarrollaron en el Constituyente alrededor del banco único, también fue mencionado el ejemplo del Banco de Francia. La evocación se hizo teniendo como referencia dos temas: la conveniencia de entregar la facultad de emisión a un solo emisor y la disyuntiva entre una institución de iniciativa privada o un banco de Estado. El constituyente y diputado Espinosa dejó establecido que, en materia de organización de la banca central, el mundo no se había pronunciado en favor de ninguna de esas dos opciones y que, por tanto, para México la materia estaba abierta:

[…] hay bancos únicos de emisión del Estado o bancos de índole privada. Los primeros son aquellos cuyo capital en su totalidad o en parte corresponde al Estado. Tal sucede en Rusia, Suiza y Suecia. Al contrario, los bancos de iniciativa privada, aunque de emisión única, como los de Francia, Inglaterra y Alemania, son de capital privado, es decir, de particulares.[7]

Tenía sentido referirse al caso del Banco de Francia si de lo que se trataba era de impulsar la tesis en favor del monopolio en la emisión. En el país galo dicha institución había adquirido el monopolio en un muy interesante proceso de aproximaciones sucesivas. A tan sólo tres años de su creación, por el gobierno de Napoleón Bonaparte, en 1803 se le concedió a la institución el monopolio de emisión, aunque únicamente para la zona de París. Sin embargo, entre 1817 y 1838 se habían establecido nueve bancos de emisión regionales hasta que el Banco de Francia empezó a competir con ellos mediante el establecimiento de sucursales provinciales. El marco normativo del Banco de Francia señalaba que, al abrir una oficina en alguna ciudad en la que no hubiera banco de emisión local, automáticamente adquiría la exclusividad en la emisión. Un gran paso se dio a raíz de las reformas bancarias de 1848, cuando el gobierno otorgó curso forzoso a los billetes del Banco de Francia y ese mismo año todos los bancos regionales aceptaron fusionarse con la gran institución y se convirtieron en sucursales de su red.[8]

La posición del Banco de Francia respecto a su independencia del gobierno central había sido, desde mediados del siglo xix, algo menos claro o, si se quiere, más controvertido. Desde la crisis bancaria de 1848 se había adoptado en Francia el importante compromiso de fijarle un límite máximo a la emisión. Este límite se estableció por primera vez en 1848, se amplió en 1870 y a partir de 1878 prevaleció un régimen en el que operaban tres tipos de control: el primero mediante la prohibición de emitir billetes de baja denominación, el segundo estaba implícito en el sistema de convertibilidad por moneda metálica y el tercero fijaba un límite cuantitativo nacional.[9]

De los bancos centrales en la zona continental de Europa, además de aludir al Banco de Francia, en el Congreso Constituyente se mencionaron el Banco de Alemania (Reichsbank), al Banco de Suecia (Riksbank) y los bancos de emisión de Rusia, Austria-Hungría y Suiza. El banco de la Rusia zarista habría de desaparecer al poco tiempo a raíz de la toma del poder por los bolcheviques y la creación de la Unión Soviética. Por su parte, como consecuencia de la primera Guerra Mundial, quedó desmembrado el imperio de Austria-Hungría y, por tanto, su banco central dejaría de ser referencia en la carrera para establecer en México el banco único de emisión. Este último no fue el caso para los bancos centrales de Alemania y Suecia, ejemplos paradigmáticos en la materia. El Banco de Suecia era en particular una referencia singular debido a que se había creado con anterioridad al Banco de Inglaterra, aunque también cabe mencionar que adquirió el perfil de banco central posteriormente a la entidad británica.

El tema de la independencia del Riksbank de Suecia es también bastante interesante. Aunque la institución siempre conservó gran autonomía frente a la Corona, desde su primera reorganización en 1668 el Riksbank fue puesto bajo la autoridad y supervisión del parlamento. A raíz de dicha medida el capital para la institución fue aportado por el Estado y la administración quedó a cargo de un órgano colegiado, cuyos integrantes eran designados por el parlamento del cual emanó también la ley para establecer en Suecia el patrón oro y otorgar el monopolio de la emisión al Riksbank. Con todo, como lo señala Michiel de Kock en su importante libro sobre la banca central, el Riksbank “logró adquirir bastante independencia en asuntos de administración y políticas bancarias y obtener una dirección incuestionable en el sistema financiero sueco”.[10]

Charles A. Conant, reconocido experto en materia de bancos de emisión, escribió en 1910 un voluminoso tratado sobre el Banco Nacional de Bélgica para la Comisión Nacional Monetaria, que se estableció con miras a crear un sistema de banca central en Estados Unidos. Tal vez la obra cayó en manos del subsecretario Nieto y por esa razón éste se permitió citar con tanta seguridad en el Constituyente el caso belga. Lo que cabe destacar aquí de ese importante ejemplo es el respaldo metálico para los billetes que emitía el Banco de Bélgica y el cual se fijó en 33.3, límite que podía quedar suspendido por el ministro de Finanzas en caso de emergencia. En cuanto a su órgano directivo, el gobernador del banco era nombrado por la Corona pero los consejeros restantes eran designados por los accionistas y el total del capital estaba en manos privadas. El Banco de Bélgica le ofrecía al gobierno los servicios usuales de un instituto central, en su calidad de banco nacional, pero hasta el momento de la redacción del tratado de Conant el “Estado había conservado las manos limpias en cuanto a meterlas en los recursos del Banco mediante la solicitud de préstamos”.[11] Asimismo, a partir de 1873 se había acordado aplicar un impuesto de 0.5 por ciento sobre los billetes en circulación cuando el saldo rebasara un techo preestablecido.[12]

Mucho más célebre y conocido que el Banco Nacional de Bélgica era hacia la segunda década del siglo xx el Reichsbank, o Banco Central de Alemania. El Reichsbank se creó en 1875 teniendo como base el Banco de Prusia. Con inspiración en la experiencia británica se conformó una institución de capital privado. La referencia francesa quedó marcada en cuanto a la administración del banco, cuyo presidente era nombrado en forma vitalicia por el emperador, a propuesta del canciller. Los accionistas particulares elegían a los integrantes del Comité Central.

Un importante tratadista, Karl Erich Born, señaló en su momento que la influencia de los representantes del sector privado en el Reichsbank fue siempre amplia y, en el país alemán, era muy extendida la opinión de que tenía muchas ventajas mantener un banco central mixto en lugar de una entidad puramente estatal.[13]

Exactamente a 10 bancos de emisión extranjeros hicieron referencia los participantes en el Congreso Constituyente y no es de extrañar que así ocurriese. El tema de los bancos de emisión —nacionales o centrales— ya había dado lugar, hacia las primeras décadas del siglo xx, a la edición de algunos tratados especializados sobre la materia. Una de las principales fuentes era el libro del experto Charles A. Conant, A History of Modern Banks of Issue, que ya se ha mencionado en estas páginas y que vio la luz pública en varias ediciones.[14] De ésa y otras fuentes fue posible recopilar una muestra de 22 bancos nacionales de emisión, entre los cuales se encontraban los casos más sobresalientes de Inglaterra, Francia, Alemania, Japón y los Estados Unidos.

Hacia la segunda mitad del siglo xix la civilización se encontraba ya avisada sobre los estragos económicos que derivan de una emisión descontrolada de moneda. La inflación, con todas sus secuelas dañinas, era conocida desde la época del imperio romano. Por tanto, no es de sorprender que en la totalidad de los bancos centrales de la muestra analizada, la facultad de emisión estuviera sometida a reglas más o menos estrictas. Éstas se expresaban en tres mecanismos básicos: el establecimiento de uno o varios límites al saldo de los billetes en circulación, la imposición de requisitos de garantía o respaldo en metálico y otros activos para los billetes emitidos, y la exigencia u obligación a la convertibilidad. En épocas posteriores cobraron gran importancia, en el marco operativo de los bancos centrales, los límites al crédito que pudieran otorgarles a su gobierno. De hecho las disposiciones a este respecto, al igual que las relativas al respaldo y a los límites para la emisión, pasaron a formar expresión y parte de la independencia o autonomía que se concedía a los bancos centrales. Éste fue el caso en el periodo inmediato posterior a la primera Guerra Mundial, en particular para el Banco de España y para el Banco de Inglaterra en el cual el límite correspondiente se fijaba con base en el capital exhibido.

Como ya se ha comentado, en todos los bancos centrales de la muestra se había fijado un límite a la emisión, modificable en algunos casos como es el del Banco Nacional de Bélgica. La “otra hoja de la pinza” se conformaba con las garantías que debían respaldar la emisión. En muchos países —por ejemplo, Bélgica, Holanda, España, Bulgaria y Portugal—, dicha garantía requería una relación de 3 a 1 en metálico respecto al total de los billetes en circulación. En otros casos se exigía una segunda garantía para la emisión, que no estuviera respaldada por metálico. Verbi gracia, al Banco de Portugal se le exigía que la emisión no cubierta por metálico tuviera como respaldo una cartera líquida de primer orden. En el caso del Banco de Japón hasta su límite oficial, la emisión debía estar respaldada por una cartera de primera calidad, pero por encima de ésta la garantía debía ser en metálico.

La garantía de convertibilidad del billete fue siempre un incentivo poderoso para que los bancos emisores se comprometieran a administrar con prudencia la emisión. Tarde o temprano una emisión exuberante conducía a que se debilitara la confianza en el billete. De esta situación a que se produjera una corrida de tenedores en solicitud de canje por metálico, mediaba tan sólo un paso. Como referencia ilustrativa estaba la experiencia del Banco de Inglaterra, el cual se había visto obligado a suspender la convertibilidad de sus billetes hasta en dos ocasiones, en 1697 y en 1797. Lo mismo le había sucedido en mayor número de ocasiones al Riksbank de Suecia y en todos los casos el motivo de los problemas había sido siempre el crédito otorgado al gobierno. En suma: una normativa estricta para la emisión, garantías de respaldo para los billetes, primarias y secundarias; compromiso de convertibilidad y límites al crédito que pudieran ofrecerle al gobierno, quedaron todos como pilares para esa figura jurídica en esa época sui géneris que es la autonomía de los bancos centrales.

El Sistema de la Reserva Federal

Es extraño que en la fase álgida del debate constitucional, el más clarividente de los constituyentes, en lo relativo a emisión de billetes y al banco único de emisión, no haya invocado el caso del sistema de banca central que se había instaurado en los Estados Unidos para apoyar la tesis que deseaba impulsar. Tal vez Nieto no echó mano de ese argumento debido a que sus conocimientos sobre el caso de los Estados Unidos eran obsoletos. Hacia finales de 1916 evidentemente el subsecretario de Hacienda de Carranza no estaba al tanto de que a raíz de la creación del Sistema de Reserva Federal, en 1913, en los Estados Unidos se había implantado en definitiva el principio de un banco central. Se equivocaba flagrantemente al afirmar, como lo hizo en el Congreso Constituyente, que “de los países adelantados únicamente los Estados Unidos conservan el principio de la pluralidad de bancos de emisión (sic)”. De no haber sido víctima de esa desinformación, Nieto habría podido esgrimir con más fuerza su tesis, indudablemente correcta, de que: “En todos los países más avanzados ha venido ganando cada día más terreno el principio de que sea un solo Banco el que emita billetes”.[15]

En la experiencia histórica de los Estados Unidos hubo al menos dos proyectos fallidos que habrían permitido avanzar en la dirección de un esquema de monopolio en la emisión para ese país. Correspondió al secretario del Tesoro, Alexander Hamilton, plantear el proyecto del cual emanó el primer banco de los Estados Unidos. Hamilton soñó con que esa institución llegara a tener igual capacidad para influir sobre el desarrollo del sistema bancario en su país que el Banco de Inglaterra.[16] A pesar del antagonismo que despertó la propuesta, Hamilton logró convencer al presidente Washington de las bondades del proyecto y éste presentó la iniciativa en 1791. Del capital de la institución 20 por ciento debería ser aportado por el gobierno, por lo que en el Consejo Directivo el voto mayoritario lo tendrían los accionistas privados. Asimismo, mientras estuviera en vigor su concesión quedaría prohibido que se extendiera permiso para establecer otra institución semejante. La capacidad de emitir billetes tendría como límite el capital exhibido. En cuanto al crédito al gobierno, éste tendría por tope el monto de la aportación gubernamental al capital, o sea 20 por ciento.

De la inspiración del secretario del Tesoro Alexander Hamilton emanó el proyecto para la creación del Primer Banco de los Estados Unidos, que no logró subsistir.

El primer banco de los Estados Unidos no logró subsistir. Las fuerzas políticas que lo impedirían se manifestaron con fuerza desde las épocas de su establecimiento, cuando se argumentó que el gobierno carecía de facultades legales para crear una corporación bancaria. La otra fuerza que se oponía a que se renovara la concesión provino de los llamados “bancos estatales” que veían en el banco de los Estados Unidos un peligro para sus intereses. Clarividente, al igual que su predecesor Hamilton, el secretario del Tesoro, Albert Gallatin, apoyó infructuosamente una renovación de la concesión con aumento del capital social y de la proporción que pudiera concederse en la forma de crédito al gobierno. Gallatin argumentó en vano respecto a las ventajas que el gobierno obtenía de esa institución: era guarda y almacén para los fondos públicos; otorgaba facilidad para la transferencia de dichos fondos, apoyos operativos para la recaudación de impuestos y la posibilidad de contratar créditos.[17]

En 1812 estalló una guerra entre los Estados Unidos e Inglaterra y dos años después el ministro del Tesoro, James Dallas, afirmó que la única manera de restaurar el crédito público sería mediante el establecimiento de un banco nacional con capital suficiente y también con amplia capacidad de crédito. Al principio el presidente Madison se resistió a apoyar la iniciativa, pero finalmente ésta resultó aprobada por el Congreso en 1816. Con inspiración en la institución antecesora se dispuso que 20 por ciento del capital fuera aportado por el gobierno. Ese antecedente también se mostró en cuanto a la capacidad para emitir billetes a la cual se le fijó un techo similar al capital exhibido. No existe mención en las fuentes consultadas a un límite explícito para el financiamiento que pudiera ofrecerse al gobierno, pero era claro el mandato para que la institución se encargara del manejo de los fondos de la Tesorería.

Poco tuvieron que ver en la desaparición del segundo banco de los Estados Unidos los detalles de su operación, independientemente de lo acertada o fallida que ésta pudiera haber sido. El problema fue legal, si se quiere legalista, y detrás de los embates políticos y parlamentarios que sufrió asomaron siempre los intereses creados. Relatan las crónicas que a pesar del cabildeo que desplegó en favor de la institución el muy prestigiado presidente del banco, Nicholas Biddle, no fue posible lograr la supervivencia. Aunque la iniciativa de extender la concesión fue aprobada en las dos cámaras, el presidente Jackson le aplicó su veto.[18]

Después de la clausura del segundo banco de los Estados Unidos en 1816 y hasta la Guerra Civil, la emisión de billetes en ese país fue realizada por un conjunto muy numeroso y creciente de bancos locales. El gobierno modificó ese esquema pasando al sistema de emisión basado en los bancos federales, los cuales, siendo comerciales, emitían billetes del gobierno.

Tanto los gobiernos del sur secesionista como del norte unionista tuvieron a su disposición tres métodos para financiar su esfuerzo bélico: más impuestos, colocación de deuda gubernamental o emisión de papel moneda sin respaldo metálico. Desde principios del conflicto, en 1861, la administración Lincoln optó por este tercer método y los efectos inflacionarios no se hicieron esperar. Así, los billetes llamados greenbacks y las “notas de curso legal” se multiplicaron en la circulación; así, de 1860 a 1864 su saldo pasó de 21 a 612 millones de dólares. Los efectos alcistas de estas emisiones fueron importantes. Todos los precios, incluyendo por supuesto el del oro en pasta, se elevaban continuamente en la medida en que la población intentaba desprenderse de sus tenencias monetarias excedentes mediante la adquisición de bienes y servicios. Cuando el conflicto concluyó, en 1865, el nivel de los precios se duplicaba sobre el que prevalecía en 1860.

La creación del sistema de los bancos nacionales fue en alguna medida una consecuencia de los efectos nocivos de esa inflación. En primer lugar, el nuevo sistema permitiría la uniformidad al dar lugar a que todas las concesiones bancarias fueran expedidas por el gobierno federal en lugar de por autoridades locales, como había sido el caso con los bancos estatales que habían proliferado durante los años anteriores a la Guerra Civil. En cuanto a la emisión de billetes ese nuevo sistema ofrecía dos ventajas. En primer lugar permitiría el surgimiento de un tipo único de billete creado por la misma autoridad: la Contraloría de la Circulación (encargada de la supervisión bancaria). La segunda ventaja es que, estableciendo como garantía obligatoria para esas emisiones títulos de deuda del gobierno de Estados Unidos, se ofrecía una oportunidad importante para captar financiamiento.[19]

Del periodo posterior a la Guerra Civil hasta el establecimiento de la Reserva Federal el régimen de moneda que existió en los Estados Unidos distó de ser idóneo. El desorden estuvo principalmente marcado por la existencia de una variedad amplia de instrumentos circulatorios que respondían a motivos diferentes, y su emisión carecía de un propósito único. Si el esquema monetario del país era ya suficientemente defectuoso, el sistema bancario lo fue mucho más. Frente a intereses creados y otras rigideces estructurales que se oponían a su reforma, finalmente la crisis bancaria golpeó en 1907.

Los certificados-plata se emitían con respaldo de existencias de metal blanco. En muy buena medida, el Tesoro adquiría ese metal para apoyar a las zonas mineras en que se producía.

El panorama de ese sistema monetario empieza por los llamados billetes de los Estados Unidos, conocidos popularmente como greenbacks (debido al color verde en el que estaban impresos), que fueron hijos directos de la Guerra Civil. Esas piezas fueron creadas para financiar parcialmente el esfuerzo bélico de los estados unionistas. Ello explica el crecimiento tan acelerado que tuvo su saldo de prácticamente cero a 449 millones de dólares en enero de 1864. Lo interesante para fines históricos es que subsistieron legalmente y prestaron un servicio circulatorio hasta bien entrado el siglo xx. En 1875 iniciaron las negociaciones para una reforma cuya finalidad sería restablecer la convertibilidad de dichas piezas. Parte de esa reforma fue un plan para el retiro gradual de los greenbacks, el cual finalmente no se llevó a cabo. Así, en 1878 se tomó la decisión de fijar permanentemente el total de esas piezas en 347 millones de dólares, saldo que se mantuvo sin modificación hasta mediados del siglo XX.[20]

En la historia de la moneda en los Estados Unidos se reporta que durante el medio siglo anterior a la creación del Fed existieron tres tipos de certificados circulatorios: los certificados-oro, los certificados-plata y los llamados certificados de 1890. En 1863 el Congreso otorgó autorización para que el Departamento del Tesoro expidiera certificados-oro, a manera de contrarrecibos, para las barras de ese metal que se depositaban con la autoridad. Estos títulos se siguieron emitiendo aun después del restablecimiento de la convertibilidad y su circulación siempre contó con una cobertura en metálico completa. Por otra parte, en 1886 el Congreso otorgó autorización para la emisión de certificados-plata en las denominaciones de uno, dos y cinco dólares con la finalidad de que en adelante ya no se emitieran greenbacks con valor facial de cinco dólares. Se trató, entonces, de una decisión práctica de administración monetaria. Estos instrumentos debieron satisfacer una necesidad monetaria de cierta importancia en la medida en que su saldo en circulación se incrementó de 6 a 316 millones de dólares en tan sólo una década, a partir de 1880. La creación de los certificados de Tesorería 1890 también tuvo que ver con el movimiento en favor de los usos monetarios de la plata. Así, mediante la Ley Sherman de 1890 se autorizó que el Departamento del Tesoro adquiriera el metal blanco y en contrapartida emitiera los títulos mencionados. Las estadísticas revelan que el saldo de estos instrumentos creció de 1891 a 1897 de 50 a 115 millones de dólares.[21]

En el lapso entre el fin de la Guerra Civil y la fundación de la Reserva Federal los billetes de los bancos nacionales cumplieron una función circulatoria de máxima importancia. Se trató de un curioso sistema de emisión, a cuyo amparo gran pluralidad de emisores emitía una especie única. A las emisiones de dichos billetes se les denominaba “nacionales” ya que la licencia operativa de los emisores había sido otorgada por el gobierno federal, pero formaban parte de un sistema bancario pulverizado con una presencia tan sólo local de las instituciones. Este último hecho se refleja en el número de esos bancos, que en 1900 ascendía a 3 935 y en 1913 se ubicaba ya en 7 514. Como lo señalan Friedman y Schwartz, en su esencia las emisiones de los bancos nacionales no eran bancarias sino gubernamentales en la medida en que el respaldo del lado del activo de las instituciones emisoras se integraba con títulos de la deuda pública. Por tanto, el respaldo a dichas emisiones nada tenía que ver con la solvencia de los intermediarios, y el saldo de los billetes dependía en lo fundamental de la disponibilidad de títulos de la deuda pública.

En el cuadro 1 se presenta un panorama de la evolución de las especies circulantes que existieron en los Estados Unidos durante las décadas precedentes al establecimiento del Sistema de Reserva Federal. En términos generales durante ese periodo histórico el sistema circulatorio del país se integraba por tres grupos de especies: moneda metálica, papel moneda gubernamental y emisiones bancarias. Los medios circulantes metálicos eran las monedas de oro y plata. Por su parte, dentro de la familia del papel moneda gubernamental convivían cuatro especies circulantes: los billetes de los Estados Unidos (greenbacks), además de los certificados-oro, certificados-plata y los certificados de la Tesorería 1890. Los billetes bancarios eran los que emitían los bancos nacionales.

Cuadro 1
Estados Unidos
Especies Monetarias en Circulación
(Millones de dólares)

Años

Oro

Plata

Billetes EU
Greenbacks

Billetes Bancos
Nacionales

Certificados de
Tesorería 1890

Otros

1867

284

16

744

584

-

248

1880

316

64

320

339

-

426

1890

640

369

347

182

-

421

1900

916

76

347

301

-

-

1913

1871

175

347

745

569

-

Fuente: Milton Friedman & Anna J. Schwartz, A Monetary History of the United States, 1867-1960, Princeton, Princeton University Press, pp. 17, 131 y 180.

Aunque el interés en esta obra se centra de preferencia en los medios de pago no metálicos, de cualquier manera el tema de las monedas de oro y plata merece un comentario. Según Friedman y Schwartz hacia 1867 la moneda de oro equivalía al 14.5 por ciento de la oferta monetaria interna. Ese importante elemento monetario variaba de cotización, en la medida en que ese país se mantuvo en un régimen de libre flotación cambiaria, hasta que en 1879 se tomó la muy importante decisión de adoptar el patrón oro a la paridad oficial de 23.22 gramos de metal puro por dólar. Así, al amparo del régimen de libre acuñación entonces vigente, cualquier ciudadano podía presentar a la Casa de Moneda lingotes de ese metal en la relación de una onza por 20.67 dólares.[22]

El Sistema de la Reserva Federal es una organización de banca central descentralizada que cuenta con 12 bancos regionales, entre los cuales ocupa un lugar importante la Fed de Nueva York. La matriz, sede del Consejo Directivo, se encuentra obviamente en la ciudad de Washington.

Por su parte la era de la moneda de plata semifiduciaria se inició en los Estados Unidos, cuando en 1878 se promulgó la Ley Bland-Allison en la cual se estableció que todos los meses el Departamento del Tesoro adquiriría entre dos y cuatro millones de plata a los precios de mercado. Acto seguido, dicho metal sería acuñado en unas monedas a las que se llamaba “dólares de plata”, con peso unitario de 412.5 gramos. Esa moneda fue semifiduciaria en función de que el valor en pasta de las piezas siempre fue menor a su valor facial. El Departamento del Tesoro no estaba obligado a poner en circulación estas piezas mientras el presupuesto fiscal arrojara superávit. Sin embargo, la práctica a la cual esta dependencia recurrió ampliamente durante los años siguientes fue la compra de títulos de la deuda gubernamental mediante el pago con esa especie.

Los defectos del sistema bancario y monetario de los Estados Unidos estaban ahí, bien explícitos, para que todos los vieran. Sin embargo, las complacencias con el statu quo, la fuerza de los intereses creados, la insuficiente clarividencia y el arrastre de las inercias impidieron una corrección preventiva de las estructuras malformadas. Tuvo que advenir la dañina crisis bancaria de 1907, con sus secuelas de desplome de la actividad económica y restricción de pagos, quiebras bancarias y destrucción de ahorros, para que las autoridades reaccionaran y se establecieran los cimientos para un sistema de banca central en ese país. En el libro El ABC del Sistema de Reserva Federal, el profesor Edwin W. Kemmerer (“Dr. Dinero”) explicó cuáles eran las deficiencias que había padecido el sistema bancario de los Estados Unidos que tenían que ver fundamentalmente con la incapacidad para poder aplicar una regulación monetaria eficaz, además de que el país carecía de un prestamista de última instancia para el caso eventual de que se produjera una crisis bancaria.[23]

En cuanto a los obstáculos para aplicar una regulación monetaria eficaz, Kemmerer destacó cinco problemas: la dispersión y la inmovilidad de las reservas bancarias; el carácter rígido y pro cíclico del mecanismo para emitir y retirar de circulación billetes de los bancos; la inelasticidad de ese mecanismo frente a situaciones de crisis y suspensión de pagos; la imperfección del sistema de pagos cuando se trataba de cheques foráneos y otras liquidaciones semejantes; y la descentralización ineficaz y costosa del mecanismo para administrar los recursos corrientes del gobierno federal. En forma complementaria, todos esos defectos impedían que pudiera aplicarse un mecanismo funcional para el préstamo de última instancia.

Para solucionar esas deficiencias, explicó Kemmerer, había que dar varios pasos: crear un sistema que permitiera centralizar las reservas bancarias y darles agilidad para que estuvieran disponibles con el fin de utilizarlas donde se necesitaran, desarrollar un mecanismo de emisión de billetes con la flexibilidad suficiente para acomodarse a las fluctuaciones cíclicas de la demanda de medios de pago, ofrecer un sistema también funcional y eficiente de pagos y liquidaciones, además de establecer un procedimiento moderno, centralizado y flexible para administrar la Tesorería del gobierno federal.

La necesidad de resolver de un solo plumazo todos esos problemas llevó al establecimiento del Sistema de Reserva Federal. Dadas la importancia de la economía de los Estados Unidos en el orbe mundial, la cercanía geográfica de ese país con México y que éste lo precediera en cuanto al establecimiento de su banco central, se convertía en referencia indispensable en el camino hacia el cumplimiento de lo establecido en el artículo 28 constitucional. Como se aprecia, las problemáticas habían sido muy diferentes. En México había que reconciliar al público con el papel moneda y crear un sistema de emisión que remplazara al anterior, propio de la etapa previa a la Revolución, del cual nada podía rescatarse. En los Estados Unidos tenía que remplazarse el sistema de emisión con el que contaba el país por otro que ofreciera solución a los defectos del anterior. Aunque Kemmerer no lo articulara desde ese ángulo, al ofrecerse un mecanismo de emisión elástico y ágil se resolvería casi por necesidad el resto de las deficiencias que la crisis bancaria de 1907 había puesto al desnudo. Ello en la medida en que debía entregarse necesariamente al nuevo organismo la centralización de las reservas bancarias, el entramado institucional para un mecanismo de compensación de pagos eficaz y la administración de los fondos de la Tesorería Federal.

Una consecuencia del establecimiento del Sistema de Reserva Federal fue la aceptación en ese país de una figura jurídica que por muchas décadas había sido aborrecible para segmentos amplios de la población y que, por tanto, había tenido expresión y defensa en el Poder Legislativo: el monopolio en la emisión de billetes. Con el nuevo organismo nació el billete de la Reserva Federal que en un proceso gradual y prolongado habría de reemplazar, en definitiva, los certificados-oro en circulación y el resto de los medios circulantes que existían en ese país. Desde el punto de vista monetario o, si se quiere, circulatorio estaba implícita la aparición de un nuevo medio de pago en cuya emisión no participaría el sector público. Este nuevo medio reemplazaría a otros cuya expedición dependía de la Tesorería y en cuya naturaleza había muchas reminiscencias de la época de la moneda-mercancía.

Un ejemplar muy gastado de los famosos greenbacks (llamados así por estar impresos con tinta verde) los cuales circularon ampliamente de 1864 a 1914 e incluso posteriormente.

Hubo otra faceta del Sistema de Reserva Federal, que a la postre significaría una referencia fundamental para la banca central en México en cuanto a los trabajos relativos a su fundación y siguió siendo trascendental a todo lo largo de su evolución. Dicha faceta tenía que ver con la independencia o autonomía de la Reserva Federal. Desde que, de acuerdo con la Ley Aldrich-Vreeland, se integró la Comisión Nacional Monetaria de la cual emanarían las reformas que requería el sistema monetario y bancario de los Estados Unidos, fue clara la intención de crear una institución con independencia. El primer aspecto en que se mostró esa intención fue en torno a la integración y las funciones del órgano colegiado de máxima autoridad dentro del Sistema de Reserva Federal; es decir, la Junta de Gobierno, que tendría su sede en la capital del país. Aunque en un principio y hasta 1935 dos integrantes de ese órgano fueron miembros exofficio —el secretario del Tesoro y el contralor de la Moneda—, los restantes eran designados por el presidente de la República con la aprobación del Senado. Los miembros de ese órgano deberían representar los distintos sectores de la economía del país y zonas geográficas, y al menos dos de ellos deberían ser personas ampliamente respetadas por sus conocimientos y experiencia en las materias de banca, finanzas y moneda.

En un libro de 1965 que lleva por título precisamente La independencia del Sistema de Reserva Federal, su autor, Jerome Clifford, argumentó que en los Estados Unidos, por razones estructurales e históricas, la autonomía de ese organismo no sólo debió plantearse frente al gobierno en cuanto a los poderes Ejecutivo y Legislativo, sino frente al sector de los bancos.[24] Acertadamente, Clifford subraya la indeseabilidad de que la Reserva Federal quedara subordinada a los bancos comerciales. Éstos deberían tener influencia y participación en el banco central, pero obviamente no en su control.

La Reserva Federal debía quedar organizada de manera que se garantizara su independencia frente al gobierno y el sector bancario, a la vez que permitiera una colaboración funcional con ambas instancias. Para lograr esos fines se acordaron tres fundamentos. El primero relativo al establecimiento de 12 bancos de reserva regionales independientes entre sí y frente al Estado y con formas de organización idénticas. Asimismo, se tomaron providencias para que en el control de esos bancos regionales existiera balance y éstos no quedaran subordinados a ningún sector en particular. El segundo elemento se definió respecto al órgano colegiado de mayor jerarquía en el sistema, sus reglas de integración y facultades operativas. La referencia es obviamente a la Junta de Reserva Federal de la cual ya se ha hablado. El tercer fundamento se refirió a los principios que deberían orientar las operaciones que darían lugar a la emisión de billetes.

Otro capítulo importante en la creación del Sistema de Reserva Federal fue el de su relación con el Poder Legislativo. De esa relación dependía que la autonomía del organismo no se convirtiera eventualmente en aislamiento. La otra cuestión era respecto a la rendición de cuentas. Si el Sistema de Reserva Federal debía gozar de independencia entonces también debía responder por su desempeño ante la sociedad y el canal obvio para esa función debía ser el Congreso. Resulta notable que aun con el paso de los años estos temas se mantengan tan vigentes como cuando se creó el mecanismo durante los años 1913 y 1914.

El sello del Sistema de la Reserva Federal que se pone sobre los billetes estadounidenses y que ha llegado a ser un símbolo de gran reconocimiento.

Nuevos bancos centrales

A partir de 1920 se establecieron las bases doctrinales, institucionales y políticas para que se crearan en el mundo muchos bancos centrales de nuevo cuño. En un importante tratado sobre la materia de la banca central, Michiel H. de Kock escribió que en esa década se establecieron varios institutos centrales.

Bancos centrales en la década de 1920[25]

1921

Banco de la Reserva de Sudáfrica
Banco de Letonia
Banco de Lituania

1923

Banco de la República de Colombia

1924

Banco Nacional de Hungría
Banco de Polonia
Banco de Dantzig
Los bancos de Australia y de Uruguay se convierten en bancos centrales

1925

Banco Nacional de Checoslovaquia
Banco Central de Chile
Banco Central de Guatemala
Banco de México

1927

Banco Central del Ecuador
El Banco de Estonia se convierte en banco central

1928

Banco Central de China

1929

Banco Central de Bolivia

En el establecimiento de muchos de los bancos centrales que abrieron sus puertas durante la tercera década del siglo xx tuvo una importante participación el influyente economista y profesor estadounidense Edwin Walter Kemmerer. Las aventuras del profesor Kemmerer por todo el mundo, en su calidad de asesor profesional, se inscribieron en un amplio proceso intelectual y diplomático que incluyó a otros muchos consultores originarios de los Estados Unidos. Se generó toda una corriente de reformadores monetarios, económicos y financieros que visitaron muchos países en todos los continentes. Contratados en muchos de los casos por los gobiernos, intentaron contribuir con distintas fortunas a la reforma de los sistemas económicos de las naciones que requirieron de sus servicios de asesoría. Con todo, ninguno de esos consultores llegó a la celebridad que alcanzó Kemmerer y que le valió el elogioso sobrenombre de doctor Dinero Mundial, debido a que colaboró en la reforma del sistema monetario de al menos cinco países. Las asesorías de Kemmerer no sólo se enfocaron en ayudar en la implantación o restauración del patrón oro, sino que cubrieron en realidad varias materias: renegociación de la deuda externa, reformas monetarias y bancarias, reorganización fiscal y aduanera y el tema de interés para la presente obra: el establecimiento de bancos centrales.[26]

El muy conocido y en su momento exitoso doctor Dinero, Edwin Walter Kemmerer, académico estadounidense y asesor internacional que participó activamente en el establecimiento de los bancos centrales de Colombia (1923), Chile (1925), Ecuador (1927), Bolivia (1929) y Perú (1931).

En América Latina requirieron de la asesoría directa del profesor Kemmerer para la creación de su banco central los gobiernos de cinco países. Como ya se ha visto estos bancos fueron, por orden cronológico, el Banco de la República de Colombia (1923), el Banco Central de Chile (1925), el Banco Central del Ecuador (1927), el Banco Central de Bolivia (1929) y el Banco Central de Reserva del Perú (1931). Con excepción de los casos de Bolivia y Perú, todas eran instituciones de nueva creación. En Bolivia, el banco central surgió de la reorganización del antiguo Banco de la Nación Boliviana, y en Perú provino del Banco de Reserva que se había fundado en 1922.[27] En México Kemmerer fue llamado por el gobierno de Venustiano Carranza para que en 1917 visitara el país a fin de brindar su asesoría con vistas a la reimplantación del patrón oro. Es posible aventurar varias razones por las cuales el afamado economista de la Universidad de Princeton no fue convocado años después a participar en el establecimiento del banco central de México.

El Banco de Chile y el Banco de México se crearon en procesos casi paralelos. ¿Por qué fue en el país andino y no en México en donde Kemmerer aportó su colaboración a ese fin fundacional? Por un lado, pudieron pesar mucho los antecedentes. [...] En México la misión Kemmerer de 1917 había despertado una repulsa nacionalista en ciertos círculos y un debate muy confuso en el cual el doctor Dinero había declinado participar —el que calla otorga—. Además, el misionero monetario había mostrado poca sensibilidad en una situación social y política muy difícil y sus propuestas no se vieron coronadas precisamente con un gran éxito. Para cerrar el círculo, casi ocho años después gobernaba en México otro régimen distinto al que lo había contratado en 1917: no por casualidad, aquel régimen que le había arrebatado el poder al carrancismo por la fuerza de las armas.[28]

Pero previamente a Chile y México, Colombia había logrado establecer su banco central. En tiempos recientes, entre los expertos colombianos en moneda y banca central se ha suscitado una polémica sobre el grado de influencia que tuvieron Kemmerer y la misión de expertos que encabezó en el establecimiento del Banco de la República en 1923. Cabe aceptar que en ese país hubo antecedentes y documentos en los que se incorporaran varios elementos esenciales del marco organizativo y operativo, que después quedaron incorporados en La Ley Orgánica del Banco de la República. El argumento toma fuerza porque esos principios no sólo se incorporaron en documentos sino en iniciativas de ley y en leyes ya promulgadas. Además, cabe destacar el hecho no tan casual de que algunos individuos influyentes en Colombia hayan coincidido con Kemmerer en su propuesta en favor del patrón oro y de un banco central funcional con ese modelo.[29] Sin embargo, esos antecedentes pioneros no pueden eliminar la influencia factual debida a la misión Kemmerer y al líder que la encabezaba. Esa misión fue muy importante para hacer viable política y legislativamente un proyecto cuya necesidad ya existía en Colombia respecto a establecer en ese país un banco central. La intervención de Kemmerer no sólo fue propicia para que se materializara esa fundación sino también en relación con el momento histórico en que se llevó a cabo.

Coincidiendo, como ya se ha mencionado, con propuestas y leyes anteriores redactadas internamente, Kemmerer proyectó para el Banco de la República un modelo bastante semejante o inspirado en el Sistema de la Reserva Federal.[30] La Ley Orgánica del Banco de la República planteó una institución en la cual 50 por ciento del capital fuese aportado por el gobierno y el resto correspondiera a la banca privada local o extranjera, o a particulares. El órgano de gobierno tendría 10 directores de los cuales cuatro representarían a la banca local, dos a la banca extranjera, tres a los sectores productivos y el resto a los accionistas individuales. El ordenamiento permitía, con la autorización del Congreso, la posibilidad de que las acciones del gobierno se transformaran en títulos de las series alternativas (bancarias o privadas), o la posibilidad de aumentar el capital sin incluir un incremento de las acciones del gobierno. En su momento, un tratadista hacía ver claramente la intención del legislador de crear una institución mixta con niveles importantes de autonomía frente a la influencia del gobierno.[31] El principio se confirmaba con el techo que se impuso al crédito del banco al gobierno, el cual no podía ser superior a 30 por ciento del capital más reservas requiriéndose, además, una mayoría calificada en el órgano directivo para la aprobación de las operaciones de esa naturaleza.

Su Ley Orgánica le concedía al Banco de la República prácticamente la exclusividad en la emisión, pero además se le fijó al total de billetes en circulación el mayor respaldo en metálico concedido a un banco central del mundo: 60 por ciento de la emisión más los depósitos en bancos de Londres o Nueva York. Pero lo que resulta aún más sorprendente es que durante los primeros siete años de vida de la institución la proporción de reservas metálicas contra el saldo de los billetes en circulación se ubicó en promedio en poco más de 127 por ciento, confirmándose que los primeros administradores fueron unos defensores del patrón oro aún más escrupulosos que el propio Kemmerer. Asimismo, durante todo ese periodo la cartera a cargo del gobierno se mantuvo bien por debajo del límite legal de 30 por ciento sobre el capital más las reservas. Así, el mayor estudioso de la trayectoria profesional del célebre profesor de Princeton escribió:

[…] las numerosas entrevistas sostenidas por Kemmerer con ciudadanos colombianos sobresalientes reforzaron su convicción de que la intervención del gobierno en el Banco Central debería reducirse al mínimo. Los ciudadanos dieron el blindaje de la institución frente a la interferencia gubernamental, consideración fundamental en razón de los abusos inflacionarios del pasado y dada la ortodoxia prevaleciente en el periodo […][32]

La participación de Kemmerer en la fundación del Banco Central de Chile ofrece también una historia fascinante. Se señala en la semblanza institucional del Banco Central de ese país andino que hacia los inicios del decenio de los años veinte: “Kemmerer era ya un experto, reconocido internacionalmente, que participaba activamente en los debates sobre los sistemas monetarios y al que se identificaba como un firme partidario del restablecimiento del padrón oro (sic) y de la creación de bancos centrales independientes”. Así, un antecedente fundamental fue la entrevista que el economista sostuvo en 1922 con el presidente Arturo Alessandri en la cual éste le manifestó su interés en contratar a una misión de expertos para que brindaran su asesoría con miras a la fundación del Banco Central de Chile. Poco tiempo después, en febrero de 1925, con la intervención del embajador de Chile ante los Estados Unidos, Mathew, se concretó el acuerdo por la contratación de la misión de asesores, que necesariamente quedaría encabezada por Edwin Kemmerer.[33]

De Arturo Alessandri provino la idea de contratar al profesor Kemmerer para que ayudase al establecimiento del Banco Central de Chile. El proyecto se pudo concretar finalmente en 1925 a raíz de que Alessandri se convirtiera en Presidente de ese país sudamericano.

Según referencias, el entorno político y económico fue muy favorable en Chile para el trabajo de aquella misión de asesores, y después de algunas semanas quedaron concluidos los anteproyectos que pronto fueron aprobados por el Congreso tanto para implantar el patrón oro en Chile como para fundar el Banco Central. Lo que propusieron el experto y el resto de los asesores en cuanto al banco central no incluyó casi ninguna novedad técnica, pero “el valor de la misión Kemmerer fue la validación política externa aportada por un destacado economista”.[34] La Ley del Banco Central de Chile señaló como fines de la institución la estabilización de la moneda y la regulación de las tasas de interés y de los descuentos “para evitar perturbaciones en el desenvolvimiento industrial y financiero de la Nación y fomentar su progreso económico”.[35] Paralelo a esos fines se le concedió el monopolio de la emisión de billetes, aunque con el compromiso de sostener el régimen de patrón oro con paridad fija inalterable para la moneda chilena. Para tal fin se determinó que la reserva en oro como garantía de la emisión no fuera inferior a 50 por ciento de los billetes en circulación y de los depósitos de los bancos accionistas y del público. Según Kemmerer, esa garantía respondía a la finalidad “de infundir confianza, especialmente al comienzo de las operaciones del Banco”.[36]

El punto clave es el relativo a la autonomía legal que la ley confirió al Banco Central de Chile. En la exposición de motivos Kemmerer le concedió gran importancia al tema de la autonomía, o independencia, pues la consideraba requisito fundamental para esa institución, toda vez que había constatado un “temor muy extendido y arraigado en el público […] de que el Banco quede sometido a las influencias ilegítimas por parte del gobierno”. Así la autonomía del Banco Central de Chile quedó fincada en cuatro pilares: la composición del capital, la integración del órgano de gobierno, las normas para la distribución de las utilidades y el límite al crédito que pudiera concederse al gobierno. El capital social se integró con las acciones A —exclusivas para el gobierno y que no podrían sumar más de 13.3 por ciento del capital exhibido— y las series B, C y D reservadas, respectivamente, para bancos nacionales y extranjeros y público en general. Respecto a las utilidades, después de la separación de una proporción fija para fondos de reserva y otros fines, los dividendos se repartirían equitativamente entre todos los accionistas. El órgano directivo, integrado por 10 consejeros, tendría una composición mixta. Siete serían designados por las acciones C y D, y los tres restantes representarían a los sectores productivos incluyendo un representante del sector obrero. Por último, la ley estableció en Chile un tope para el crédito al gobierno todavía más riguroso que en el caso del Banco de la República en Colombia: un saldo no mayor a 20 por ciento del capital exhibido y reservas.

El resto de los bancos centrales que se establecieron en América Latina serían posteriores al Banco de México el cual, como ya se ha comentado, abrió sus puertas casi simultáneamente con su similar de Chile. Con todo, Kemmerer y sus misiones habían dejado su impronta y un legado en el pensamiento económico de los países de la zona respecto a la banca central.

El proyecto de creación del banco central kemmeriano contenía clausulas estándares en cuanto a objetivos, capital, directorio, independencia del gobierno, exclusividad de emisión, operaciones financieras y otros. Kemmerer proponía un banco central cuyo objetivo primordial era la estabilización de la moneda, lo que suponía adoptar y seguir las reglas de un patrón de cambio oro calificado. El banco debía ser el dueño y administrador de las reservas internacionales y tener el monopolio de la emisión de papel moneda. Su capital debía ser suscrito y pagado tanto por el gobierno como por el sector privado, representado por los bancos y el público general. La composición del directorio debería garantizar una amplia representación de los diversos sectores de la comunidad y simultáneamente asegurar que ninguno de ellos tuviera influencia determinante en sus decisiones. La emisión, en su mayor proporción, debía tener el respaldo de las reservas de oro y/o divisas convertibles, mientras que una parte menor podría ser de carácter fiduciario, pues el banco central estaría facultado para hacer operaciones de redescuento de corto plazo y por cantidades acotadas. El banco operaría con los bancos accionistas y también con el fisco.[37]

El profesor Kemmerer fue factor determinante en la fundación del Banco Central de Chile. A su arribo a ese país, se tomó esta fotografía en la que aparece el economista estadounidense acompañado del ministro de Hacienda chileno, Valentín Magallanes. Un dato de importancia es que en todos esos proyectos el doctor Dinero sugirió el establecimiento de un banco central con autonomía.

Un antecedente muy importante en el caso de la creación del Banco Central en el Ecuador fueron los años de intensa inflación que se padecieron en ese país durante las primeras décadas del siglo xx. El índice de los precios internos se elevó de 130 en 1915 a 194 en 1921, y de ahí tuvo un gran salto a 245 en 1926 precisamente cuando la misión Kemmerer arribó a esa nación de volcanes. Toda vez que en el Ecuador ya existía un sistema de emisión basado en la pluralidad, los bancos con sede principalmente en el puerto de Guayaquil se convirtieron en blanco para las protestas alcistas y de hecho, no les faltaba razón a los quejosos. La situación que implícitamente se requería era el establecimiento de un banco central que ofreciera en ese país un manejo responsable de la moneda. Otro antecedente fue que en el Ecuador se había logrado establecer una suerte de banco central primitivo mediante la creación de la Caja Central de Emisión y Amortización. Esa institución tenía facultades restringidas para poner billetes en circulación.[38]

La creciente inflación fue una de las causas del malestar político que se sentía en el Ecuador y fue una de las razones que se esgrimieron para justificar el golpe de Estado que un grupo de jóvenes oficiales del ejército le aplicaron al gobierno del presidente Gonzalo Córdova Leguía en julio de 1925. Los golpistas instauraron un gobierno autoritario y reformista que pretendía la modernización del Estado y en particular de la moneda y del sector bancario. De esa aspiración provino en lo concreto la decisión para contratar a la misión Kemmerer. La aceptación del llamado se interpretó como un apoyo implícito, por parte del economista, al gobierno golpista y ello dio lugar a que aun sin quererlo Kemmerer se involucrara en la política local, incluso se mostró partidario de que se pospusiera el retorno a la democracia hasta después de la implantación de sus reformas monetarias, bancarias y fiscales. Toda vez que la junta golpista distó de contar con el apoyo de todos los ecuatorianos, el apoyo tácito que le otorgó el jefe de la misión despertó críticas nacionalistas muy severas. Entre ellas que la contratación del grupo de asesores y sus actividades no eran otra cosa que una flagrante intromisión extranjera en los asuntos internos de esa nación.[39]

Quizá por el amplio apoyo gubernamental que recibió, Kemmerer le hizo propuestas al Ecuador mucho más ambiciosas que en las otras aventuras que vivió como asesor en la América del Sur. En el Ecuador el equipo encabezado por el profesor de Princeton hizo propuestas de reforma en las materias de moneda, banca, crédito hipotecario y crédito agrícola e instrumentos de crédito en general. En cuestión de moneda fueron dos los proyectos que se impulsaron: la implantación del patrón oro y el establecimiento del Banco Central. Se señala en la historia del Banco Central de Chile que el modelo de instituto central que Kemmerer recomendó para el Ecuador fue exactamente el mismo que se había planteado para el primero.[40] Obviamente una de las tareas del nuevo instituto emisor sería la de coadyuvar al mantenimiento del mencionado talón monetario.

Las reformas que apadrinó Kemmerer en Chile llamaron en particular la atención de las altas autoridades de Bolivia. El presidente de ese país, Hernando Siles, envió emisarios a Santiago para que le dieran cuenta de lo que había conseguido ahí el doctor Dinero y a partir de una recomendación favorable el gobierno boliviano contactó y contrató a Kemmerer a través de su cónsul en Nueva York. Al igual que en misiones anteriores, la idea fue que el profesor estadounidense organizara un equipo de asesores para que hicieran propuestas de reforma en un rango amplio de materias: moneda y banca, impuestos y problemas presupuestales, aduanas, ferrocarriles, crédito público y sistemas de financiamiento. Kemmerer y su grupo trabajarían bajo la supervisión directa del presidente Siles y, según su opinión, las reformas que propusiera le ofrecerían “prestigio técnico” a Bolivia. A diferencia del caso ecuatoriano, y en alguna medida del chileno, en ese momento Bolivia no sufría problemas alcistas ni de depreciación externa de su moneda. También el país ya poseía un banco central con facultades de emisión y otras funciones semejantes.[41]

Edificio del Banco Central del Ecuador en cuya fundación también intervino de manera definitiva Edwin Kemmerer, doctor Dinero.

El gobierno boliviano organizó tres comisiones para que, trabajando mancomunadamente con la misión Kemmerer, redactaran los proyectos de ley requeridos. De la comisión para moneda y banca emanó la iniciativa de ley para el Banco Central. Puesto que en el país ya existía una institución de ese corte, el trabajo de la misión y el comité local consistió en introducir los ajustes necesarios para llegar al “modelo Kemmerer” que se deseaba. Aunque algunas voces locales elevaron críticas ante la perspectiva de que el Banco de la Nación Boliviana fuese privado de sus operaciones desarrollistas de crédito, debido a la debilidad del sistema bancario local, de todas maneras fue casi unánime el apoyo que recibió la modernización “científica” que la misión deseaba proponer mediante la reforma del Banco Central. La institución existente había sido muy criticada por su incapacidad para implantar en el país el patrón oro y también por la reducción que habían sufrido las reservas metálicas que respaldaban la emisión, las cuales habían sido de 42 por ciento en 1923 y de 33 por ciento en 1925. Otras críticas se elevaron por la competencia que representaba el Banco de la Nación Boliviana frente a los bancos comerciales, y por haber sucumbido ante los requerimientos crediticos de parte del gobierno.

Como había sido habitual en todas las misiones Kemmerer previas, la que asistió a Bolivia implantó el patrón oro y le fijó una paridad oficial a la moneda local.[42] Los elementos más sobresalientes de la nueva ley del banco central tuvieron que ver con la integración de su órgano de gobierno, el respaldo metálico que debería tener la emisión y los límites que se establecieron para el crédito que pudiera ofrecerse al gobierno. Respecto a la integración del órgano de gobierno, claramente se aprecia la intención kemmereriana de que en ese órgano tuvieran menor número los representantes del gobierno que los de los sectores económicos del país. Así, aparte de los dos directores nombrados por el gobierno, de los ocho directores restantes, los bancos comerciales asociados designarían dos, al igual que los accionistas privados, mientras que las asociaciones de mineros y de comerciantes tendrían cada una un representante. En adición, se estableció que la suma de billetes en circulación más los depósitos en el banco central contaran con un exigente encaje en metálico de por lo menos 50 por ciento. Por último, respecto al crédito que la institución pudiera suministrar al gobierno, el académico Paul Drake escribió:

El mayor temor que abrigaban los bolivianos es que la morosidad de la clase política terminara por desangrar el recién creado banco central. Para evitar esa posibilidad, Kemmerer estableció la regla de que el saldo del crédito no pudiese ser mayor a 25 por ciento del capital exhibido más las reservas y sólo en casos de emergencia ese límite podría elevarse a 35 por ciento. Aunque el Banco de la Nación Boliviana había tenido un techo legal de 20 por ciento, sus apoyos al gobierno habían excedido con mucho ese límite.[43]

El omnipresente doctor Dinero, Edwin Walter Kemmerer, también tuvo una participación crucial en las reformas económicas que se llevaron a cabo en Guatemala una de las cuales consistió en el establecimiento del Banco Central. El contacto de Kemmerer con Guatemala fue incluso anterior a los que sostuvo en América del Sur el famoso académico estadounidense con Colombia, Chile, Bolivia, Ecuador y Perú. El pequeño país de Centroamérica contaba con un sistema de emisión oligopólico, con unos cuantos bancos privados expidiendo billetes y concediéndole créditos al gobierno, los cuales se convirtieron en una gran deuda. El gobierno del presidente Manuel Estrada Cabrera invitó en 1919 al profesor Kemmerer para que aportara un diagnóstico y propusiera las reformas que se necesitaran. Entre sus propuestas Kemmerer recomendó la fundación de un banco central con el derecho exclusivo de emisión y con las funciones propias de una institución de ese género. El programa de reformas del cual formó parte ese proyecto se frustró porque fueron derrocados en cadena el presidente Estrada y su sucesor Manuel Herrera.

El programa de reformas finalmente fue puesto en ejecución por el presidente José María Orellana. Previamente, en 1923, ese régimen había creado una caja reguladora con la misión de estabilizar el tipo de cambio, la cual se convirtió en el embrión institucional del futuro Banco Central. Al año siguiente el gobierno guatemalteco volvió a invitar a Kemmerer y éste hizo las propuestas que en esencia se reiterarían apenas con algunas modificaciones de forma, en los casos de Colombia, Chile, Bolivia, Ecuador y Perú. Primeramente, en noviembre de 1924 se promulgó la ley por la cual nació el quetzal como moneda nacional y se adoptaron también todas las formalidades para la implantación del patrón oro. Durante 1925 empezaron los trabajos legislativos para la creación del Banco Central, el cual abrió sus puertas en junio de 1926. Kemmerer siempre insistió en que la institución fuese dotada de la autonomía indispensable para llevar a cabo su cometido de conservar el talón oro.[44]

El profesor Edwin Kemmerer actuó como asesor en el Perú en abril de 1931. De esa intervención derivaron reformas clave para el Banco de Reserva del Perú. En la imagen, la fachada del edifico principal de esa institución.

Notas

La Banca Central del Mundo

[*] Citada en el Informe Anual 1993 Banco de México, p. 232.

[**] Op. cit., p. 235.

[1] Venustiano Carranza, discurso pronunciado en el Salón de Cabildos, 24 de septiembre de 1913.

[2] Antonio Manero, El Banco de México. Sus orígenes y fundación, Nueva York, F. Mayans, 1926, pp. 143-154.

[3] Cit. en Francisco Trejo (comp.), El banco único de emisión y las demás instituciones de crédito en México, tomo I, México, s.e., 1992, pp. 10, 13-14 y 17.

[4] Ibid., p. 8.

[5] Francisco Trejo, op. cit., p. 6.

[6] Charles Goodhart, “The Bank of England”, The New Palgrave Dictionary of Economics, 2a. ed., 2008.

[7] Trejo, op. cit., p. 15.

[8] Vera C. Smith, The Rationale of Central Banking, Indianápolis, Liberty Fund, 1990, pp. 30-34.

[9] Ernesto Aguirre Carrillo, La génesis de la banca central: antecedentes, creación y evolución de bancos centrales en el mundo occidental, Bogotá, Banco de la República, 1991.

[10] M. H. de Kock, Banca central, México, Fondo de Cultura Económica, 2a. ed., 1941, p. 16.

[11] Charles A. Conant, The National Bank of Belgium, Washington, National Monetary Commission, 1910.

[12] Ibid., pp. 5-10.

[13] Cit. en Charles Goodhart, The Evolution of Central Banks, Londres, London School of Economics, 1985, p. 93.

[14] Nueva York y Londres, G.P. Putnam’s Sons, 1927.

[15] Trejo, op. cit., p. 8.

[16] Charles A. Conant, A History of Modern Banks of Issue, Nueva York, Putnam’s Sons, 1927, p. 337.

[17] Ibid., pp. 340-342.

[18] Ibid., p. 352.

[19] Richard H. Timberlake Jr., The Origins of Central Banking in the United States, Cambridge, Harvard University Press, 1978.

[20] Milton Friedman y Anna Schwartz, A Monetary History of the United States, 1867-1960, Princeton, Princeton University Press, 1963, pp. 17, 24, 130 y 179.

[21] Timberlake Jr., op. cit., pp. 141 y 157.

[22] Milton Friedman y Anna Schwartz, A Monetary History of the United States, Princeton University Press, 1963, pp. 17, 25-29, 130 y 179.

[23] Edwin W. Kemmerer, The ABC of the Federal Reserve System, Princeton, Princeton University Press, 1920, pp. 3-27.

[24] A. Jerome Clifford, The Independence of the Federal Reserve System, Filadelfia, University of Pennsylvania Press, 1965, pp. 41-48.

[25] Michiel H. de Kock, Banca Central, México, Fondo de Cultura Económica, 1941, pp. 23-24.

[26] Robert N. Seidel, “American Reformers Abroad: The Kemmerer Missions in South America, 1923-1931”, en Paul W. Drake (ed.), Money Doctors, Foreign Debts and Economic Reforms in Latin America, from the 1890’s to the Present, Wilmington, Delaware, Jaguar Books and Latin America, núm. 3, 1994, pp. 86-110.

[27] Frank Tamagna, La Banca Central en América Latina, México, Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, 1963, pp. 67-68.

[28] Eduardo Turrent, “Kemmerer, México, América Latina y la Banca Central”, en Edwin W. Kemmerer, Inflación y revolución, México, edición facsímil del Banco de México, 2010, p. 82.

[29] Aguirre Carrillo, op. cit., pp. 172-179.

[30] Paul W. Drake, The Money Doctor in the Andes. The Kemmerer Missions, 1923-1933, Durham-Londres and London, Duke University Press, 1989.

[31] Aguirre Carrillo, op. cit., p. 180.

[32] Drake, The Money Doctors in…, op. cit., pp. 44-45.

[33] Cit. en Robert N. Seidel, “American Reformers Abroad…”, op. cit., p. 95.

[34] Camilo Carrasco, Banco Central de Chile, 1925-1964. Una historia institucional, Santiago de Chile, Banco Central de Chile, 2009, pp. 16-77.

[35] Ibid., p. 77.

[36] Cit. en Robert N. Seidel, “American Reformers Abroad…”, op. cit., p. 95.

[37] Carrasco, op. cit., p. 107.

[38] Ibid., p. 111.

[39] Draker, The Money Doctor in the Andes, op. cit., p. 133.

[40] Carrasco, op. cit., pp. 110-111.

[41] Drake, The Money Doctor in the Andes, op. cit., p. 188.

[42] Carrasco, op. cit., p. 13.

[43] Drake, The Money Doctor in the Andes, op. cit., pp. 193-194.

[44] Ibid., p. 225.

Autonomía de la Banca Central en México

Visión histórica

Tomos de la obra

1. La Banca Central del Mundo
Incluye presentación y prólogo

2. México: antecedentes de la autonomía

3. Visiones concurrentes

4. Ecos del exterior

5. La autonomía institucional

6. Despegue difícil

7. Estabilización sin precedentes
Incluye fuentes consultadas

Table of Contents

- La Banca Central del Mundo

- El Constituyente y los bancos de emisión
- El Sistema de la Reserva Federal
- Nuevos bancos centrales
- Notas