Autonomía de la Banca Central en México / Tomo III: Visiones concurrentes
Author: Eduardo Turrent
Date: 2015-11-13T06:00:00+00:00
Publisher: Banco de México

Autonomía de la Banca Central en México

Visión histórica

Tomo II

México: antecedentes de la autonomía

Agustín Carstens

Gobernador

Roberto del Cueto Legaspi
Manuel Ramos Francia
Manuel Sánchez González
José Julián Sidaoui Dib
Subgobernadores

BANCO DE MÉXICO

EDUARDO TURRENT
Supervisión del proyecto

AÍDA GARCÍA DIMAS
Investigación histórica y dirección del proyecto

ANTONIETA CRUZ
Coordinación editorial

ANTONIETA CRUZ
GERMÁN GÓMEZ
Investigación iconográfica

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Diseño gráfico y editorial

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Formación

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Corrección de textos

GREGORY DECHANT
Traducción

MARÍA ESPERANZA ZOREDA LEE
Supervisión de la traducción y edición

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Transcripción de textos

LUIS EKIRO
GERARDO PEÑA TORRES
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Subgerencia de Numismática y Comercialización

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Primera edición, 2012

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Visiones concurrentes

Autonomía de la Banca Central en México

Visión histórica

Tomos de la obra

1. La Banca Central del Mundo
Incluye presentación y prólogo

2. México: antecedentes de la autonomía

3. Visiones concurrentes

4. Ecos del exterior

5. La autonomía institucional

6. Despegue difícil

7. Estabilización sin precedentes
Incluye fuentes consultadas

La decisión de “no devaluar”

Las devaluaciones en México han sido siempre acontecimientos sumamente traumáticos. Ese tipo de suceso dañino y depredador ocurrió en 1938 —a raíz de la expropiación petrolera— y en episodios devaluatorios sucesivos en 1947-1948 y en 1954. México era el único país del tercer mundo que compartía frontera con la economía nacional más rica del mundo: la de los Estados Unidos. Por tanto, el mantenimiento del precio del dólar en pesos había adquirido una connotación simbólica y de orgullo nacional parecida a la que convocaban el himno, la bandera y el escudo con la estampa del águila sobre un nopal devorando a la serpiente. Casi por asociación automática cada vez que la paridad se desplomaba, a consecuencia de una crisis de balanza de pagos, una suerte de estigma mancillaba el alma nacional. En la crisis con devaluación que detonó en marzo de 1938 las autoridades tuvieron la sagacidad retórica de achacar el incidente cambiario a la acción perversa de las compañías petroleras que habían sido expropiadas. Pero un pretexto semejante o tan siquiera parecido ya no estuvo a la mano a manera de as en la manga de los responsables de las finanzas del país. El público aprendió rápidamente de las experiencias devaluatorias pasadas y además en el futuro habría nulas posibilidades de volver a “nacionalizar” los veneros del petróleo que el diablo le había escriturado a México. Hay que advertir que, en este contexto histórico y a diferencia de la época actual, “devaluar” o “no devaluar” podía ser, en principio, una decisión decretada por la autoridad y no necesariamente el resultado inevitable de un desequilibrio patente en la balanza de pagos, dado que la cuenta externa de capitales estaba prácticamente cerrada.

El presidente Lázaro Cárdenas y su gabinete. A su derecha, el brillante y también polémico secretario de Hacienda, Eduardo Suárez.

La impactante experiencia quedó grabada en el subconsciente nacional. Pero, además del aprendizaje implícito, en los incidentes cambiarios de 1947-1948 y de 1954 hubo otros agravantes. En cuanto al primero de estos sucesos, difícilmente podía haberse encontrado un agente causante o chivo expiatorio, al igual que en la circunstancia singular de 1938. La reacción fue de gran sorpresa y enojo cuando a tan sólo un año y siete meses del inicio de ese sexenio marcado por el optimismo desbordado, a contrapelo, el régimen alemanista tuvo que abandonar el tipo de cambio que había ofrecido mantener. Según las crónicas el desconcierto y la incredulidad fueron todavía más intensos cuando el Sábado de Gloria de la Semana Santa de 1954 la administración del mandatario Adolfo Ruiz Cortines anunciaba con eufemismo que el tipo de cambio del peso mexicano se había dejado a la determinación libre de las fuerzas libres del mercado. Nadie incurrió en la inocentada de suponer que esa “flotación” no llevaría la paridad a un nivel más despreciado que el de 8.60 pesos por dólar que había prevalecido desde mayo de 1949.

A diferencia de lo ocurrido durante los trances devaluatorios de 1938 y 1947-1948, incluso de lo que sucedió durante el periodo cambiario previo a la fijación en 1934, de la paridad en su nivel de 3.60 pesos por dólar en 1954 las autoridades no esperaron a que la reserva internacional del Banco de México se agotara para que como un desenlace inexorable se abandonara el tipo de cambio a fin de ubicarlo en un nuevo nivel que resultara sostenible. La devaluación de 1954 fue de naturaleza preventiva y anticipatoria y por eso cuando se dio a conocer la reserva internacional, si no intacta, al menos se conservaba con un saldo razonable. Esta medida resultó muy útil porque permitió pasar en forma inmediata a una nueva paridad oficial. Nadie prácticamente sospechó que existía peligro de devaluación y, cuando la modificación cambiaria se dio a conocer, la actitud del público resultó muy negativa. Incluso llegaron a circular rumores de que habría un golpe de Estado o que por esa causa el presidente Ruiz Cortines tendría que dimitir.

Vivencias muy parecidas a las de 1948 y 1949 fueron las de abril de 1954, cuando nuevamente el país tuvo que abandonar su paridad oficial obligado por una crisis de balanza que agudizó la fuga de capitales. Acuciadas las autoridades mexicanas por las salidas de capital que se estaban produciendo, la delegación mexicana que compareció ante el directorio ejecutivo tuvo que responder a los argumentos de sus integrantes, insensibles ante las dificultades que enfrentaba el país. Los enviados de México, Raúl Martínez Ostos y Ernesto Fernández Hurtado, sabían de antemano que no tendrían un día de campo ante ese cónclave. Así, la sesión clave del directorio ejecutivo tuvo en realidad el formato de una confrontación. Del lado opositor a la solicitud mexicana, tres fueron los argumentos que se presentaron para bloquear su aprobación: los problemas de balanza de pagos que sufría México eran transitorios y no requerían de la modificación de la paridad, el ajuste cambiario que se proponía era demasiado grande y, en última instancia, el cambio de paridad no requería un crédito contingente por parte del Fondo Monetario Internacional.[1]

El presidente Manuel Ávila Camacho flanqueado por dos militares de alto rango

Un rasgo muy particular de la devaluación de 1954 fue la intensa fuga de capitales que se desató a raíz del anuncio de la modificación de la paridad. Los flujos egresivos no se detenían y ese factor llevó a que las reservas internacionales llegaran a niveles muy bajos. Nuevamente las recomendaciones de los economistas del Fondo Monetario Internacional, y probablemente también las convicciones de los altos funcionarios mexicanos, fueron en el sentido de que se necesitaba intensificar la disciplina fiscal y también el control sobre los medios de pago y la expansión del crédito. Así, resultó gratificante y tranquilizador un informe de los economistas del Fondo en el cual se escribió que el gobierno había mostrado “mucha disciplina en sus políticas de gasto”, a la vez que el Banco de México estaba “haciendo todos los esfuerzos posibles para prevenir una expansión subsecuente del crédito bancario”. Nuevamente se planteaban las mismas exigencias que en 1948 y 1949 respecto al corte de las políticas fiscal, monetaria y crediticia que se requerían para contener las presiones inflacionarias y mantener constante el tipo de cambio dentro del esquema de Bretton Woods.[2]

El año de 1958 fue de verdadero sobresalto para la estabilidad política y social de México. La agitación creada por una serie de movimientos gremiales que fueron tomando cuerpo impuso una dura prueba a la capacidad de negociación y de control tanto del gobierno saliente, encabezado por Adolfo Ruiz Cortines, como de la administración entrante, presidida por Adolfo López Mateos. El detonante fue el conflicto creado por el sindicato ferrocarrilero, que empezó a manifestarse desde los primeros meses de ese año.

En ese ambiente de agitación, además de ferrocarrileros y maestros de primaria del Distrito Federal, iniciaron movimientos de protesta los telegrafistas, tranviarios, telefonistas, y un grupo poderoso dentro del sindicato de petróleos (llamado de los “chimales”, en referencia a uno de sus líderes de apellido Chimal). A ello habría que agregar las movilizaciones de estudiantes, que hicieron ruidosas protestas por un aumento que se acordó para las tarifas de los autobuses urbanos. Los meses de mayor efervescencia fueron los de junio y julio de 1958, pero las acciones que tomó el gobierno y el transcurso del tiempo desgastaron a muchos de dichos movimientos y terminaron por debilitarlos. Sin embargo, ése no fue el caso de los ferrocarrileros que siguieron en pie de lucha a lo largo de 1958 y principios de 1959, hasta que Vallejo y sus allegados fueron puestos en la cárcel.

Consideradas en retrospectiva aquellas circunstancias, sorprende la gran habilidad con la que actuaron algunos de los líderes de aquellos movimientos. Antes que nada porque supieron movilizar sus bases tocando resortes fundamentales de su voluntad e interés. Los grupos laborales siempre desean salarios más elevados y prestaciones más generosas. De ahí que los movimientos supuestamente encaminados a conseguir esos fines sean capaces de despertar adhesiones muy numerosas. Pero el caso de los líderes era un tanto diferente, en especial si pensamos en Demetrio Vallejo, Valentín Campa y Othón Salazar, hombres de gran pasión ideológica, con cuyo activismo seguramente perseguían otros fines: desde crear agitación hasta sentirse la punta de lanza de un movimiento supuestamente llamado a provocar la transformación de la sociedad mexicana. Hoy en día nadie se atrevería a negar que entre Vallejo y Othón Salazar existían lazos de amistad y que incluso actuaban de manera concertada. Los libros sobre el tema hablan de que “el movimiento ferrocarrilero se había vinculado con diversos partidos políticos que integraban una coalición cuya función principal era promover la solidaridad con los ferrocarrileros así como cooperar con los dirigentes de los sindicatos afiliados a esos partidos”.[3] Valentín Campa, viejo líder ferrocarrilero que tiempo atrás había sido expulsado del sindicato de los trabajadores del riel, se reincorporó al movimiento a través de esta coalición.

El gobierno hizo frente a estos movimientos con una estrategia mixta: negociación, disuasión, fuerza y perspicacia política para ganar tiempo y darse márgenes de acción. El presidente Ruiz Cortines, siempre tan cuidadoso de los detalles en los asuntos políticos, solicitó el apoyo del ejército pero con la idea de que éste actuara más por presencia que por intervención. Es decir, se buscó que el ejército operara principalmente como fuerza disuasoria y bajo esa premisa estuvo presente en muchos de los mítines que organizaron los grupos movilizados.

La conmemoración de los 25 años del Banco de México fue encabezada por el presidente Miguel Alemán (1946-1952). A su izquierda y derecha, el secretario de Hacienda, Ramón Beteta, y el director del Banco de México, Carlos Novoa.

La aplicación de ese enfoque no siempre fue fácil. Cuando lo que se intenta no es llegar a un acuerdo, sino desestabilizar, los líderes siempre encuentran la manera de articular propuestas que resultan imposibles de satisfacer. Por desgracia este último fue el caso de no pocos de los activistas que se pusieron en acción en aquel agitado año de 1958. Sin embargo, prueba de que tanto el presidente Ruiz Cortines como su sucesor estuvieron siempre animados por un espíritu conciliador, al poco tiempo de tomar posesión el licenciado López Mateos, el 1º de diciembre de 1958, se reunió personalmente con el comité ejecutivo del sindicato de ferrocarrileros encabezado por Vallejo. Lo anterior, a fin de buscar acuerdos para que las relaciones laborales dentro de la empresa ferrocarrilera encontrasen un nuevo equilibrio.[4]

Los problemas políticos de 1958, como ya se ha visto, se iniciaron desde los primeros meses de ese año y subsistieron hasta después de la toma de posesión del presidente López Mateos. La agitación despertó preocupación entre el público y uno de los factores que coadyuvaron a agudizarla fue la duración de los conflictos. Entre las dudas y el desconcierto, como parte de un nerviosismo comprensible, lentamente surgió y se empezó a difundir el rumor acerca de una posible devaluación. El rumor se fue haciendo cada vez más persistente y para el mes de noviembre se había convertido en una verdadera catarata. Para ese momento ya no se hablaba de una posibilidad y simplemente se decía en forma tajante: “No hay remedio [...] el peso se va a devaluar”.

Los agitadores del movimiento ferrocarrilero y sus aliados fueron los más entusiastas difusores de ese rumor, algo para lo que se encontraban magníficamente preparados. Imprimieron miles de folletos y a través de su organización, apoyada en la conocida fórmula de las células, los repartieron profusamente por toda la ciudad. Que todo aquello desembocase en una devaluación era el objetivo deliberado de su estrategia. Es curioso que la prensa del momento no hablara del rumor devaluatorio que se difundía como reguero de pólvora. Pero, aparte de que la prensa de aquellos tiempos era muy distinta de la actual, México por desgracia no ha sido nunca un país de lecturas, sino de rumor. Para comprobarlo basta con observar la exigua circulación de los diarios. En cambio, el rumor se alimenta y avanza con fuerza avasalladora. Esto lo vieron y lo explotaron con gran inteligencia en 1958 el movimiento ferrocarrilero y sus aliados.

Provocar una devaluación parecería ser un objetivo que siempre han buscado todos los movimientos políticos de oposición. Una devaluación es un desenlace que, sobre todo en esa época, cuando se daba un traspaso inmediato o casi inmediato a la generalidad de los precios internos de la depreciación de la moneda nacional frente al dólar, afecta a toda la sociedad, en especial a los trabajadores y a los ciudadanos más pobres. Cabe advertir que, como se ha comprobado econométricamente, ese efecto de traspaso inmediato o casi inmediato de una devaluación a la generalidad de los precios es cada vez menor, toda vez que un régimen de tipo de cambio flexible —sujeto a oferta y demanda— y un mercado cambiario mucho más profundo le han quitado su carácter traumático a las devaluaciones.

Lo cierto, empero, es que en esa época un ajuste del tipo de cambio, que además solía ser irreversible, implicaba en la práctica un retroceso de los ingresos fijos en relación con los precios. Por ello no resulta raro que históricamente algunos incidentes devaluatorios de esa naturaleza hayan sido aceleradores para que se agudizaran los conflictos sociales. Así, una situación en la que la gente se encuentra inconforme y predispuesta es el mejor caldo de cultivo para un estallido del orden político. En fin, una devaluación podía utilizarse como instrumento de agitación política y como herramienta para desestabilizar.

Cuando los rumores devaluatorios se intensificaron, la preocupación empezó a crecer en el licenciado López Mateos, ya para entonces presidente electo. Cabe recordar aquí las repercusiones económicas que trae consigo una modificación del tipo de cambio en regímenes de tipo de cambio fijo. Esto ocurre no sólo porque se incrementan inmediatamente los precios de los bienes importados, sino porque el arbitraje del comercio internacional tiende a emparejar en poco tiempo los precios internos de los llamados “bienes comerciables” con los del exterior. Y de ahí, las presiones alcistas se transmiten por contagio al resto de los precios de la economía.

Entre los efectos perversos que la inflación suele causar destaca la influencia redistributiva que tiene lugar en perjuicio de los agentes económicos que perciben ingresos fijos, la mayoría de los cuales son los asalariados. Por la imprevisibilidad con la que se desenvuelve y la incertidumbre que causa, la inflación tiende a producir tasas de interés nominales más altas, lo cual inhibe la inversión y disminuye el crecimiento. A mayor abundamiento, puesto que bajo la inflación el avance del índice de precios y de los precios relativos es caótico y variable, el cálculo económico se dificulta y se propicia la especulación y el acaparamiento en reemplazo de la inversión productiva. Por último existe el problema de las fugas de capital que surgen y se aceleran cuando el público vislumbra en el horizonte presiones inflacionarias y, peor aún, cuando éstas se vuelven una realidad.

Para el presidente López Mateos, que llevaba poco tiempo en el cargo, la perspectiva de una devaluación era un desenlace totalmente indeseable. El tipo de cambio era mucho más que el precio del dólar o, como dicen técnicamente los economistas, “el enlace entre la comunidad de pagos interna con la del exterior”. El tipo de cambio era un símbolo de la fortaleza de un país, un símbolo casi tan importante como la bandera o los héroes patrios. El tipo de cambio era un factor crítico, pues su mantenimiento tenía repercusiones políticas, económicas, sociales, financieras e internacionales. Por ello había que hacer hasta lo imposible para que no se saliera de control la materia cambiaria.

El presidente Adolfo López Mateos enfrentó durante su sexenio fuertes movilizaciones sociales llevadas a cabo, principalmente, por ferrocarrileros y maestros normalistas. Ante los embates de la agitación, la voluntad de ese mandatario fue firme, y así se lo hizo saber a su secretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena: “No a la posibilidad de devaluación”.

Uno de los argumentos que más pesó fue el de las repercusiones redistributivas. Tocaba en la carne viva de la experiencia de aquel mandatario. Como secretario del Trabajo, el licenciado López Mateos había aprendido lo difícil que resultaba conseguir que los salarios aumentaran sin poner en entredicho la supervivencia de las unidades productivas; y sabía que ese esfuerzo se destruye cuando la inflación empieza a elevarse. Por lo anterior, dos serían los objetivos económicos prioritarios de su gobierno: no a la devaluación y sí al crecimiento de los salarios reales.

En la economía de los Estados Unidos, 1958 fue de contracción y la fase recesiva del ciclo económico impactó sobre la economía de México. La principal repercusión, aunque ciertamente no la única, fue un debilitamiento de las exportaciones. A ese efecto cabe agregar la reducción de los ingresos por turismo, inversión extranjera directa y por remesas de los trabajadores que laboraban en el extranjero. Con todo, la situación de la balanza de pagos de México era sólida y no presentaba rasgos visibles de vulnerabilidad. La amenaza que podía desestabilizar fatalmente a la balanza de pagos eran las fugas de capital, precisamente el desenlace que intentaron provocar los líderes de los principales movimientos corporativistas que entraron en acción desde el año anterior. Había que prevenir que se desatara una fuga masiva de capitales y para ello la opinión pública requería de acciones y hechos que contribuyeran a fortalecer la confianza en la moneda nacional.

La historia registra que la naciente administración del presidente López Mateos tomó decisiones en dos frentes. En el orden político decidió aplicar la ley a los principales líderes de los movimientos ferrocarrilero y magisterial y ello explica que Demetrio Vallejo, Valentín Campa y el profesor Othón Salazar hayan ido a dar a la cárcel. Se sabe que López Mateos llegó a tener reuniones de conciliación con aquellos líderes pero al caer en la cuenta de su intransigencia no le quedó más remedio que recurrir a la opción legal. Las medidas de naturaleza económica estuvieron orientadas a reforzar, como ya se ha dicho, la confianza de los agentes económicos. Para ese fin los principales funcionarios del ramo viajaron al extranjero y la prensa anunció con bombo y platillo los apoyos que se fueron consiguiendo con organismos financieros internacionales, la banca comercial y también el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. En un lenguaje muy sobrio, pero también muy claro, el Informe anual del Banco de México para 1959 se refirió a ese tema de tanta relevancia coyuntural:

No obstante la oportunidad con que la nueva Administración informó a principios del año, su programa en materia económica y financiera, prevaleció durante el primer trimestre de 1959 el clima de incertidumbre del año anterior. Empero, las medidas financieras y crediticias anunciadas por las autoridades monetarias en marzo del año pasado, modificaron la situación al hacer patente su decisión de mantener la política de estabilidad de la moneda y además que se tenían los recursos necesarios para ello. Se anunció que en adición a la amplia reserva de oro y divisas, se disponía para apoyo de la moneda, de un crédito de 100 millones de dólares del Export Import Bank y de una línea de crédito de 90 millones de dólares con el Fondo Monetario Internacional. Este anuncio se complementó con la adopción de medidas internas de regulación monetaria que fortalecieron de inmediato la confianza en la posición de nuestra moneda y tendieron a aumentar los recursos en pesos disponibles para préstamos por el sistema bancario.[5]

Como hemos comentado, una crisis de confianza bastante parecida se suscitó a raíz de la Revolución cubana y las manifestaciones de apoyo que afloraron en México en favor de ese movimiento. A principios de 1960 visitó México el presidente cubano Osvaldo Dorticós y hubo relaciones muy cordiales en todas las instancias en las que fue recibido. Particularmente preocupantes para las cúpulas empresariales fueron algunas declaraciones de personajes de la política local que proclamaban a México como un país de “atinada izquierda”. Las inquietudes de la iniciativa privada respecto a la política económica fueron expresadas por distintos medios. Fue sobresaliente un desplegado que se publicó en todos los diarios bajo el título siguiente: “¿Por cuál camino, señor presidente?”. El desplegado fue firmado por la Confederación de Cámaras Nacionales de Comercio, la Confederación de Cámaras Industriales y la Confederación Patronal de la República Mexicana.[6]

Había que evitar que la confianza sufriera un deterioro grave. Una de las acciones del gobierno fue dar respuesta puntual a las principales reclamaciones contenidas en el desplegado. Entre las respuestas aportadas la administración de López Mateos señaló: “Con frecuencia la iniciativa privada ha solicitado la ayuda del gobierno para el mejor desenvolvimiento de sus negocios y siempre ha encontrado una franca y amistosa acogida. El Estado apoya e impulsa a la iniciativa privada, pero está dispuesto a suplirla en sus ausencias y sustituirla en sus deficiencias […]”. Asimismo, a lo largo de todo el episodio el presidente de la República y algunos funcionarios de su gabinete se reunieron periódicamente con los principales grupos empresariales con la finalidad de reiterarles las guías principales en que se apoyaba la política económica interna y, sobre todo, confirmar el papel que desempeñaba en la estrategia la iniciativa privada. Hacia 1962 la visita que hizo a México el presidente John F. Kennedy le aplicó un viraje a la situación de incertidumbre que prevalecía y había causado fuga de capitales. El anuncio de las políticas que se deseaban impulsar al amparo de la Alianza para el Progreso le permitió al público constatar que, en general, coincidían con las que se aplicaban en México.[7] La crisis de confianza empezaba a superarse y 1963 fue ya un año de resultados económicos excepcionales para México con un crecimiento del producto interno bruto de casi 8 por ciento.

La estrategia y el banco central

No por casualidad, el plan de política económica que el candidato López Mateos mandó preparar para ponerlo en ejecución durante su presidencia, resultaba congruente con la decisión que había tomado previamente de no devaluar. En la sección de ese texto relativa a política cambiaria quedó claramente establecido: “Acaso no existe en la actualidad una tarea tan importante como la de evitar una nueva devaluación a lo que el gobierno debe empeñarse con todos sus recursos”.[8]

López Mateos había decidido contar con ese programa de política económica prácticamente desde que conoció su designación como candidato del partido oficial para presidir el siguiente sexenio. Encargó la preparación del documento al funcionario que ocupaba la Dirección General del Seguro Social. ¿Por qué encargar su programa económico a un abogado, como lo era el titular de esa dependencia, sin experiencia previa en la Secretaría de Hacienda? López Mateos y Ortiz Mena tuvieron el privilegio de ser convocados por el presidente Adolfo Ruiz Cortines para ocupar altos cargos en su administración; el primero fue designado para encabezar la Secretaría del Trabajo y el segundo para hacer lo propio en el Seguro Social. La temática cercana de estas dos entidades llevó a que quienes las dirigían tuvieran reuniones frecuentes. Ambos tenían como clientes a los empresarios y las organizaciones gremiales, y su materia prima de trabajo eran los salarios. De aquellas reuniones surgió una confianza recíproca y seguramente también una amistad. En el transcurso de esos acercamientos el ministro del Trabajo debió haber apreciado en su colega talentos excepcionales para entender los fenómenos económicos y financieros. Medió entonces poca distancia para que, ya siendo candidato, López Mateos le solicitara al jefe en el Seguro Social que elaborara el programa de política económica que pensaba aplicar durante su administración.

Casual o sorprendentemente, debido a que el principal autor del documento sería designado para actuar como secretario de Hacienda, el pormenor de las políticas fiscal, monetaria y de crédito quedó incorporado casi hasta el final del documento. Obviamente la importancia que tenían esas políticas no estaba marcada por su jerarquía en el índice. Ya se ha visto que, en la estrategia económica que se tenía en mente, el mantenimiento de la paridad cambiaria resultaba un elemento fundamental. Lo mismo podía decirse de las políticas indispensables para alcanzar ese fin, y que eran las ya mencionadas además de la política salarial. Pero la estructura del documento, cabe reiterarlo, respondía a un criterio sectorial: política pesquera, minera, sobre energía y combustibles, industrial, de comercio interior, de comercio exterior, de turismo, de comunicaciones y transportes, de obras públicas, de habitación popular, de bienestar social, de desarrollo regional, de financiamiento y sobre capitales del exterior. Como es sabido, todo planteamiento de política económica debe apoyarse en un diagnóstico. Cada uno de los capítulos de la pen iniciaba con el diagnóstico correspondiente.

Todas las políticas mencionadas en el documento serían indispensables para alcanzar los fines de “elevar el nivel general de vida de la población”, “continuar aumentando el ingreso nacional y mejorar la forma en que éste se reparte”.[9] Sin embargo las políticas fiscal, monetaria y crediticia tendrían el carácter de condición necesaria para el logro de los fines de crecimiento sostenido con elevación continua de los salarios reales. La movilización de los recursos financieros revestía una importancia especial para México y sin ella no se podrían alcanzar las finalidades deseadas. En opinión del pen, la política financiera tendría que replantearse de raíz y “deberían hacerse esfuerzos extraordinarios para conseguir una mejor coordinación entre las políticas fiscal, monetaria, de crédito y de inversiones públicas”. En particular, se destacó en el documento el rigor con el que deberían conducirse las políticas fiscal y monetaria.

Independientemente de la necesidad de coordinar la política monetaria con otras ramas de la política financiera nacional, es necesario revisar las bases en que hasta ahora ha descansado aquélla, sus orientaciones y sus efectos. Mientras que hace algunos años la expansión monetaria se empleó con demasiada liberalidad como instrumento de financiamiento del desarrollo económico, con posterioridad se ha sostenido que la política monetaria debe fundamentalmente contribuir a mantener condiciones estables, dándose una marcada preferencia al empleo de medidas restrictivas del crédito y en general de los medios de pago.[10]

En el documento, ya se ha mencionado, se insistió en la necesidad de procurar la mejor coordinación posible entre la política monetaria y la política fiscal, y que el principio o la guía fundamental para la determinación de aquella última debía ser “evitar el déficit del presupuesto, cuidando que el equilibrio se logre no sólo en las cuentas del gobierno federal sino en el sector público como un todo”. Respecto a esto último en el texto del programa se asentó que:

Al elaborarse anualmente el presupuesto anual de gastos de la Federación debe considerarse previamente el efecto que pueda ejercer éste en el nivel de precios, en el monto y distribución del ingreso, en la inversión nacional y en el volumen de la ocupación. El control presupuestal no debe limitarse en un sentido estricto a las cuentas del gobierno federal, sino extenderse a todos los organismos descentralizados y empresas de participación estatal, para lo cual se requiere consolidar anualmente el presupuesto de todas las dependencias y agencias gubernamentales a través de un presupuesto global del sector público.[11]

El gobierno del presidente López Mateos logró sortear la grave amenaza de devaluación que surgió durante los inicios de su sexenio. Una modificación imprevista del tipo de cambio trastornaría la actividad productiva, desataría presiones alcistas y despertaría una actitud generalizada de descontento en contra de las autoridades. La principal consideración de largo plazo respecto a la estabilidad cambiaria era que ésta resultaba indispensable para un crecimiento sostenido. Sólo en un ambiente de estabilidad permanente se podían ofrecer las condiciones para que las inversiones consiguieran créditos de largo plazo a tasas previsibles. Sólo en un ambiente de estabilidad podían ofrecerse incentivos suficientes para que el ahorro se ampliara y permaneciera en el país y para que los salarios reales lograran elevarse de manera ininterrumpida.[12]

Durante el mandato del presidente Adolfo López Mateos ocurrieron tres sucesos que despertaron mucha preocupación entre los grupos empresariales del país: los movimientos sindicales de 1958-1959; el triunfo de la revolución en Cuba y la reacción diplomática de México; y la nacionalización de la industria eléctrica en 1960.

El funcionamiento de una economía depende de manera crucial de las conductas cotidianas de millones de consumidores y productores. La política económica debe, por tanto, procurar que esas conductas resulten compatibles con los fines que se pretenden alcanzar. La estrategia económica que se propuso mediante el Programa Económico Nacional, y que se aplicó a lo largo del llamado desarrollo estabilizador de 1958 a 1970, tomó muy en cuenta el principio expuesto. De ahí los esfuerzos que se desplegaron para conservar la confianza de los agentes económicos en el país, en la marcha de su economía, en un futuro promisorio, en el valor constante de la moneda y en la conservación de su paridad. Relata Ortiz Mena en sus memorias que con frecuencia organizaba reuniones con los principales grupos empresariales a fin de explicarles “las razones y los objetivos de la política económica”. Rememoraba que esas reuniones resultaron tremendamente útiles porque permitían que los empresarios pudieran conocer “de primera mano el compromiso del presidente de la República con una política orientada a la estabilidad y al crecimiento”.[13]

A pesar de que a todo lo largo del desarrollo estabilizador la economía de México se benefició de un entorno externo muy benigno con precios estables para las exportaciones y el crecimiento continuo de las ventas al exterior, durante los sexenios de los presidentes López Mateos y Díaz Ordaz no se tuvo asegurada en el bolsillo la confianza del público. Al menos dos crisis muy severas tuvieron que enfrentarse con riesgo de que se produjera una corrida masiva contra la moneda nacional. El primero de esos episodios tuvo que ver con la negativa de México a romper relaciones diplomáticas con Cuba, a raíz de la declaración del gobierno de la isla en el sentido de que abrazaba la doctrina marxista-leninista, tal como lo había sugerido el gobierno de los Estados Unidos a través de la oea. Aunque previamente ya se habían suscitado otras crisis de confianza de menor intensidad, el otro episodio de gran preocupación se produjo a raíz del inicio y desarrollo del movimiento estudiantil de 1968. De la misma forma en que se procedió en 1958, el ministro Ortiz Mena viajó al exterior para mostrar públicamente el apoyo de que gozaba México por parte de los organismos financieros internacionales y anunció créditos que se habían conseguido con los principales bancos comerciales y con el gobierno de los Estados Unidos.

El presidente Adolfo Ruiz Cortines (tercero de izquierda a derecha) con el muy conocido intelectual de izquierda y líder del Partido Popular Socialista, Vicente Lombardo Toledano (derecha).

El mantenimiento de la confianza fue un componente fundamental de la estrategia del desarrollo estabilizador.[14] Implícitamente, Ortiz Mena ya había aludido al vínculo de ambas al explicar que una manera muy eficaz de fortalecer la confianza interna era conseguir el apoyo del exterior para la estrategia económica que se venía aplicando. Explica Ortiz Mena que para conservar la confianza interna se mantuvo un contacto permanente con empresarios, organizaciones gremiales, intelectuales, comunicadores y periodistas. Ya se ha dicho que el secretario de Hacienda se reunía con frecuencia con los principales empresarios. Parte importante de esa tarea fue que con alguna frecuencia también acudía el presidente de la República a fin de que el jefe del Ejecutivo le confiriera validación a las explicaciones que proporcionaba su ministro de finanzas.

El abogado Antonio Ortiz Mena (extrema derecha), prestigiado secretario de Hacienda durante los sexenios de los presidentes Adolfo López Mateos (1958-1964) y Gustavo Díaz Ordaz (1964-1970).

Una labor semejante se llevó a cabo con los grupos obreros, con los cuales Ortiz Mena había desarrollado una relación estrecha durante su paso por la dirección del Seguro Social durante el gobierno del presidente Ruiz Cortines. Los principales interlocutores fueron la Confederación de Trabajadores de México (ctm), la Confederación Regional Obrera Mexicana (crom) y la Confederación Revolucionaria de Obreros y Campesinos (croc), además de que se atendió a muchas otras organizaciones. Aunque Ortiz Mena no lo explica en sus memorias es lógico suponer cuál era el argumento principal que se esgrimía ante esos grupos y que, además, tenía que ver con los prerrequisitos para el incremento de los salarios y su vinculación con la estrategia económica que se seguía. Para que los salarios puedan elevarse de manera sostenible es necesario elevar continuamente la productividad y debe haber estabilidad de precios para que la inflación no engulla esos aumentos.

Especialmente importante fue conseguir apoyos del exterior para la estrategia económica que se había decidido implantar. Un contacto clave en este orden fue el gobierno de los Estados Unidos y, en concreto, sus autoridades fiscales y monetarias: el Tesoro y la Reserva Federal. Igualmente fundamental fue la comunicación con la banca comercial del extranjero, principalmente de los Estados Unidos, Europa y Japón. A ese elenco cabría añadir el caso de los organismos financieros internacionales entre los cuales sobresalían, desde luego, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. El diálogo con esos interlocutores fue fundamental para dos propósitos: conseguir financiamientos para los proyectos de inversión que requería el desarrollo del país y también para estimular el ingreso de capitales y las inversiones extranjeras directas. De manera correlativa, esos flujos ingresivos en la balanza de pagos fortalecerían el abastecimiento de divisas y, por tanto, contribuirían a afianzar la paridad y a alejar la posibilidad de una muy indeseable devaluación.

Comenta Ortiz Mena en sus memorias que, siguiendo el ejemplo de Inglaterra, inmediatamente después de concluida la segunda Guerra Mundial, en 1959, México decidió acudir ante el Fondo Monetario Internacional para negociar un programa que permitiera conseguir apoyos a fin de contar con una “segunda reserva de divisas internacionales”. Con un programa económico creíble, apoyado por el Fondo Monetario Internacional, podrían obtenerse recursos adicionales con otros organismos financieros internacionales y algunas dependencias financieras oficiales de los Estados Unidos. Un programa con el fmi era una forma de aval para la política económica de un país que difícilmente podía conseguir financiamiento con alguna otra instancia. La propuesta fue presentada formalmente al organismo en febrero de 1959 por el propio secretario de Hacienda, Ortiz Mena, y por Rodrigo Gómez, director del Banco de México. De manera significativa entre los objetivos del programa sobresalían los relativos a “mantener la libre convertibilidad del peso”, “abatir el déficit fiscal” y “llevar a cabo una política monetaria y de crédito compatible con la estabilidad económica interna y externa”.[15]

Don Rodrigo Gómez y el connotado economista de origen belga, Robert Triffin.

En la estrategia del desarrollo estabilizador el tipo de cambio cumplió las funciones de ancla para que se lograra la conservación indefinida de la estabilidad de los precios. En esa materia fue crucial la responsabilidad encomendada al Banco de México para que se conservara la estabilidad cambiaria y, por ese medio, la de los precios. Desde luego, un funcionamiento congruente del Banco Central tenía que estar fincado en el prerrequisito de contar con finanzas públicas sanas para evitar el riesgo de la predominancia fiscal. Dada esa precondición, la política monetaria debía ser prudente y, por tanto, estar orientada a la finalidad de combatir en todo momento las fuerzas de la inflación que suelen ser poderosas, diversas y sutiles. Se atribuye esta expresión a don Rodrigo Gómez quien fuera cabeza del Banco de México de 1952 hasta su muerte en 1970, ya en el parteaguas entre el sexenio del presidente Díaz Ordaz y el de su sucesor, Luis Echeverría.

Las fuerzas de la inflación “son poderosas”, según explicó Rodrigo Gómez en una conferencia que impartió en la prestigiada Fundación Per Jacobsson, porque provienen de los niveles de mayor jerarquía en la administración pública. Todos los ministros que forman parte de un gabinete de gobierno quieren adelantar lo más posible el funcionamiento de las secretarías a su cargo. En ese afán, con frecuencia no hay titubeos para solicitar que el financiamiento de los proyectos provenga del Banco Central. Y el caso es también que esas presiones no únicamente pueden provenir de un único frente sino de varios, tantos como ministerios o entidades públicas encargadas de encomiendas importantes existan en la administración pública. A manera de agravante o de peligro adicional, nunca faltan técnicos o expertos supuestamente prestigiados dispuestos a respaldar con su pluma o discurso las propuestas para que se apliquen políticas inflacionarias.[16]

Así, a lo largo del desarrollo estabilizador se actuó con la convicción de que la política monetaria debería estar orientada al logro de una estabilidad robusta con un tipo de cambio constante y un nivel de inflación muy semejante al que prevalecía en el país que era el principal socio comercial de México y, además, su vecino en la frontera norte: los Estados Unidos. Hacia finales de 1958 y después de aprobado el Programa Económico Nacional por parte del presidente electo, cuando se puso sobre el tapete el caso de la persona idónea para encabezar al Banco de México, las referencias fueron unánimes. Ni el futuro ministro ni el presidente López Mateos abrigaron la menor duda. Rodrigo Gómez venía ocupando el cargo de mayor jerarquía en el Banco de México desde 1952 y había demostrado ampliamente sus capacidades en una larga carrera dentro del Banco Central. Se trataba, por lo mismo, de una figura muy respetada dentro y fuera del país.

Jovial, perspicaz, inteligente y con muchas otras virtudes personales, aquel neoleonés —en su juventud hábil cambista— creía firmemente en las bondades de una política monetaria prudente. Por fortuna para México compartía esas creencias precisamente con quien había recomendado su redesignación: el secretario de Hacienda, Antonio Ortiz Mena. Ambos funcionarios formaron una mancuerna formidable a lo largo de dos sexenios de trabajo mancomunado. Uno de sus mayores logros fue convencer a los presidentes a quienes sirvieron respecto a la conveniencia de evitar políticas económicas expansionistas y desestabilizadoras. Aun cuando durante aquella época el Banco de México no gozara propiamente de autonomía, en el sentido legal del término, su desempeño resultó congruente con el que se habría obtenido de haber contado con independencia formal. La conservación de una paridad cambiaria fija requiere una política monetaria muy disciplinada. Así, la división del trabajo que se hizo operacional desde un principio fue que el Banco de México quedara a cargo del manejo monetario y la Secretaría de Hacienda de la política fiscal.

No se sabe si el presidente López Mateos le recomendó a su sucesor que conservara en sus respectivos cargos a Antonio Ortiz Mena, como secretario de Hacienda, y a Rodrigo Gómez a la cabeza del Banco de México. Así ocurrió y ese hecho implicó por parte del presidente Díaz Ordaz la aceptación tácita de la estrategia económica que se había venido aplicando durante los seis años anteriores. Esta aceptación quedó formalizada en el Programa de Desarrollo Económico y Social 1966-1970, avalado por el propio presidente de la República. De los nueve objetivos que se plantearon en ese último programa, al menos tres tuvieron que ver en forma directa con la actuación del Banco de México y el manejo de la política monetaria. Los objetivos generales fueron lograr hasta 1970 un crecimiento anual de por lo menos seis por ciento, dar prelación a las actividades agropecuarias, impulsar aún más la industrialización, atenuar los desequilibrios que provoca el desarrollo y mejorar la educación, la salud, la vivienda y el bienestar social. Por su parte, el Banco Central podría coadyuvar de manera crucial a una distribución más equitativa del ingreso, a que se continuara fomentando el ahorro interno y, por supuesto, a “mantener la estabilidad del tipo de cambio y combatir las presiones inflacionarias”.[17]

En lo específico, durante los años del desarrollo estabilizador, la política monetaria estuvo orientada a contribuir al sostenimiento del tipo de cambio, al abatimiento de la inflación y a lograr una acumulación moderada de reservas internacionales. Todos esos objetivos se cumplieron satisfactoriamente mientras la estrategia estuvo en vigor. Las autoridades siempre afirmaron que, a lo largo de ese periodo, la oferta monetaria había crecido en congruencia con la expansión de su demanda. Debido al control sobre la inflación que se consiguió en esos años es de creerse que el diferencial (de 4.1 puntos porcentuales) que se observó entre el crecimiento anual real del producto (6.8 por ciento en promedio) y el de la oferta monetaria (10.9 por ciento también en promedio) haya sido atribuible al proceso de remonetización que indujo la estabilidad de precios. Echando mano de sus conocimientos y buen juicio, cada vez que las autoridades del Banco de México —encabezadas por don Rodrigo Gómez— detectaban en el horizonte la aparición de nubarrones alcistas, tomaban cartas en el asunto elevando las tasas del encaje legal y dando lugar, por ese medio, a una contracción del crédito. Y el Banco de México siempre se mantuvo en alerta para reaccionar con la máxima oportunidad.

En la estrategia económica del desarrollo estabilizador siempre se le concedió un lugar prioritario al mantenimiento de la paridad cambiaria y al logro de la estabilidad. Sin embargo, no fueron ésos los fines ulteriores del enfoque, como tampoco lo fue la salud de las finanzas públicas. Las metas eran el crecimiento sostenible del producto y del producto per cápita y también la elevación de los salarios reales. En retrospectiva puede afirmarse que resultó exitoso el enfoque de promover “un desarrollo económico estabilizador”, mediante el cual se consiguiera simultáneamente elevar el ahorro interno voluntario e inducir una asignación adecuada de los recursos productivos “con el fin de reforzar los efectos estabilizadores de la expansión económica”.[18] Así, al afianzarse mediante ese círculo virtuoso los fundamentos de la expansión y de la estabilidad, se desterraba la posibilidad de los ciclos de inflación —crisis de balanza de pagos— con devaluación que tanto daño habían causado en México en el pasado.

El favorable desempeño que mostró la economía mexicana en el periodo 1958-1970 empezó a llamar la atención en los círculos de expertos del extranjero y entre jefes de Estado. Con un tono elogioso, claramente exagerado, se llegó incluso a hablar del “milagro mexicano”. En esto último hubo tal vez algo de exceso pero no inexactitud. En una comparación internacional en cuanto a resultados económicos, México no queda mal parado aun en contraste con los ejemplos más exitosos. En una muestra de 17 países que lograron una expansión sobresaliente entre 1959 y 1970, tan sólo los casos “estrella” de Japón, Singapur y Corea, con tasas promedio respectivas de crecimiento anual de 11.2, 9.6 y 8.2 por ciento, consiguieron un desenvolvimiento más rápido. México, con una tasa real para esos años de 6.8 anual, quedó por arriba de Brasil, España, Italia, Francia, Alemania, Australia y otros siete países. Mientras que en los países europeos la inflación promedio en el periodo se ubicó en 3.8 por ciento anual, en México la cifra fue de 2.5 y la relación entre deuda total y pib resultó, respectivamente, de 38.9 y de 14.4 por ciento.[19]

El edificio del Banco de México en la época en que don Rodrigo Gómez y sus colaboradores lucharon a capa y espada contra las fuerzas de la inflación que, en opinión de ese banquero central legendario, suelen ser “poderosas, vastas y sutiles”.

Una meta importante del enfoque —planteada en forma explícita por el presidente López Mateos— fue conseguir un crecimiento sostenido de los salarios y de las percepciones de los estratos mayoritarios de la población. Un indicador muy representativo, el salario manufacturero por hora trabajada en el Distrito Federal, se elevó de 3.27 pesos en 1958 a 7.45 en 1970. Ajustado ese incremento por la elevación de los precios al menudeo, se obtiene una elevación real de dicho indicador de 66 por ciento. De 1959 a 1970 el salario mínimo nominal creció a una tasa media anual de seis por ciento y, en el lapso 1959 a 1964, lo había hecho a 9.2 por ciento. Un estudio sobre el comportamiento de los salarios, realizado hacia finales de ese periodo, arrojó que el salario medio neto después de deducciones de seguridad social pero antes del pago de impuestos sobre el ingreso se había elevado 31 por ciento tan sólo de 1965 a 1970. Por su parte, el salario más representativo de la muestra tuvo en el mismo lapso un aumento de 27 por ciento. Por último la elevación del salario medio, incluyendo prestaciones, se incrementó en el periodo en términos reales poco menos de 25 por ciento.[20]

Los críticos y el cambio de modelo

Hacia 1967 México gozaba de una situación económica realmente bonancible caracterizada por crecimiento económico rápido y estabilidad. Este crecimiento vino acompañado de una expansión, también muy rápida, del salario mínimo y del salario real manufacturero en el Distrito Federal y con los mejores números de todo el periodo del desarrollo estabilizador en materia de inversión, ahorro interno y ahorro privado. Asimismo, en el lapso de tres años, de 1964 a 1966, el índice de precios tuvo en promedio una variación anual de 3.3 por ciento, congruente con el promedio para el lapso de 1964 a 1970.[21]

Corría el mes de abril de 1967 cuando en México se recibió una noticia que hacía justicia a la situación descrita. El Directorio Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (FMI) decidió incorporar el peso mexicano entre sus monedas de préstamo. Cabe recordar que por esa época sólo había en el mundo 15 divisas que gozaban de esa distinción, entre ellas el dólar australiano, el franco belga, el marco alemán, la libra esterlina, la lira italiana, el yen japonés y, por supuesto, el dólar de los Estados Unidos. De modo que el peso mexicano pasó a formar parte de ese grupo selecto de divisas —la crema y nata de las monedas del mundo— de abril de 1967 a septiembre de 1971.[22] Muy significativamente la moneda mexicana perdía esa distinción a menos de un año de haberse iniciado el sexenio 1970-1976.

Ya en las postrimerías del sexenio del presidente Gustavo Díaz Ordaz se produjo otro acontecimiento propicio para la estrategia económica que se había venido aplicando desde 1958. Fue ésa la coyuntura en que se acuñó el término “desarrollo estabilizador” el cual a la larga cobró gran simbolismo. Todo derivó de la decisión de llevar a las reuniones del fmi y del Banco Mundial de septiembre de 1969 un documento en el que se presentara un perfil sintético de la economía mexicana y de la política económica aplicada durante los dos sexenios que concluirían en 1970.

A finales del sexenio del presidente Gustavo Díaz Ordaz se inauguró la fábrica de billetes del Banco de México. Durante la develación de la placa conmemorativa, acompañan a ese mandatario Antonio Ortiz Mena y Rodrigo Gómez.

El folleto intitulado Desarrollo estabilizador: una década de estrategia económica en México tuvo una acogida en extremo favorable, tanto en el exterior como en nuestro país. Con el título en inglés de Stabilizing Development: A Decade of Economic Strategy in Mexico, el documento se puso primeramente en circulación en Washington en septiembre de 1969. Si internamente el texto tuvo excelente acogida, la adhesión no fue menos unánime entre quienes formaban parte del gobierno. Desde luego, ése fue el caso de quien ocupaba la cartera de Gobernación en aquel sexenio, o sea, Luis Echeverría. Considerada en retrospectiva, esta última adhesión resulta sorprendente ya que en el mencionado folleto se apoyan varias tesis que más tarde serían anatematizadas durante el sexenio 1970-1976 y hasta con posterioridad en algunos círculos. El ejemplo más relevante fue quizá el de la preocupación, que ya desde entonces había aflorado, por los problemas demográficos del país.

En el folleto se incorporaron también otras tesis que claramente estuvieron contrapuestas con lo que se proclamó y se hizo posteriormente durante el llamado “desarrollo compartido”, a partir de 1970. Una de ellas insistía en la conveniencia de hacer un manejo prudente del endeudamiento externo. Se consignó en ese texto que el crédito externo debería utilizarse “para el financiamiento parcial de inversiones necesarias en riego, carreteras, energía, ferrocarriles, industrias, etcétera”. Quedaba así claramente insinuado el carácter indeseable de la opción de obtener créditos del exterior para financiar el déficit presupuestal.[23] El documento era contundente en cuanto a la finalidad de que el déficit del sector público se mantuviese en niveles razonables y se financiara de manera sana de suerte que, de existir, esos déficit nunca resultaran inflacionarios.

El documento entrañaba además una advertencia acerca de los daños que causa la inflación, entre otras razones porque produce el pernicioso fenómeno del ahorro forzoso. Como consecuencia del proceso inflación-devaluación que induce cambios en los precios relativos de los bienes y servicios, se merma el consumo real de los sectores populares y “se transfiere ese volumen no consumido a los propietarios de los bienes de producción […] o al gobierno”. En contraposición a ello el ahorro que debe propiciarse no es el “forzoso” sino el “voluntario”. Por esa razón en la publicación aludida se recalcó que “la política de desarrollo estabilizador descarta a priori la generación de ahorro inflacionario forzoso; [y que] era necesario actuar sobre los elementos determinantes del ahorro voluntario”.[24]

Panorámica de la planta principal de la fábrica de billetes del Banco de México.

Un comentario pertinente, hecho con la ventaja de la distancia, es que no resulta claro, pese al énfasis que el documento pone en tal punto, de qué forma se da la transferencia del volumen no consumido (de los sectores populares) a los propietarios de los bienes de producción. Específicamente, al existir inflación se da una transferencia de los tenedores de billetes y monedas al emisor de las mismas, habiendo en el proceso una pérdida de eficiencia. Considerando lo anterior: ¿Cómo es que los propietarios de los bienes de producción reciben algún recurso derivado de la inflación?

En el folleto también se insistió en la necesidad de no romper, durante el transcurso del desarrollo, el equilibrio externo ni el equilibrio interno. Para tal fin era indispensable evitar el recurso a la expansión primaria de dinero para financiar los desequilibrios fiscales y mantener un control estricto sobre las cuentas del gobierno.

El movimiento estudiantil de 1968 fue un parte aguas en el devenir del país. La aparición de ese movimiento tuvo mucho que ver con un fenómeno generacional que se manifestó en muchos países. Durante la primavera de ese año clave hubo casos de dicho proceso en Alemania, Inglaterra, Italia, los Estados Unidos y, desde luego, en Francia. Bien frescas e impresionantes llegaron las imágenes de las barricadas en París y de esa nación paralizada por la huelga convocada por los estudiantes y que decidieron secundar los poderosos sindicatos franceses. En México pocos observadores identificaron ese suceso como un capítulo local de un proceso de tipo mundial. El movimiento estudiantil de 1968 fue un acontecimiento complejo con una causalidad difusa. Entre sus resortes sobresalió claramente el imperativo ideológico de “la revolución” como medio para una redención milagrosa de los pueblos de América Latina. Este enfoque galvanizó a muchos de los jóvenes de la época, algunos de los cuales llegaron incluso a sumarse a la guerrilla. También hubo detrás del fenómeno una denuncia del autoritarismo y la falta de democracia en México. Asimismo, algunos interpretaron el surgimiento de ese acontecimiento como una crítica a la estrategia económica que se había venido aplicando. En el orden intelectual surgió durante ese periodo una moda académica. En ciertos círculos del gremio de los economistas se puso en boga hacer una crítica del desarrollo estabilizador. Dicha corriente fue relativamente importante, incluso años después se sumó a la cargada un catedrático estadounidense de prestigio: Clark Reynolds. La nueva crítica inspiró también el título de su artículo: “¿Por qué el desarrollo estabilizador fue en realidad desestabilizador?”.[25]

El economista David Ibarra fue uno de los pensadores que hacia finales de la década de los sesenta escribió textos críticos en contra de las políticas económicas que se aplicaron durante el desarrollo estabilizador. En el sexenio del presidente José López Portillo, Ibarra fungió como secretario de Hacienda de 1977 hasta la primavera de 1982 en que fue removido de ese cargo.

En el orden político el principal impugnador de la situación que prevalecía en el país fue el sociólogo Pablo González Casanova con el libro publicado en 1965, La democracia en México.[26] Entre los economistas críticos destacó particularmente David Ibarra con el trabajo “Mercados, desarrollo económico y política económica”.[27] El argumento principal de este autor era que se avizoraba en el futuro un agotamiento de los factores que habían sostenido hasta ese momento el crecimiento. En su investigación, el escritor encontró que el proceso de formación de capital enfrentaba obstáculos dadas la elevada propensión al consumo de las clases altas, la baja reacción de la recaudación tributaria a los incrementos del ingreso y las posibles limitaciones en la disponibilidad de divisas. Los problemas que confrontaba el desarrollo económico en México tenían que ver, en gran medida, con la muy inequitativa distribución del ingreso que existía en México.

El trabajo pionero en este tema de la distribución del ingreso correspondió a la economista Ifigenia Martínez, y los resultados de sus investigaciones se volvieron referencia para toda una corriente de economistas que sentían poca simpatía por el desarrollo estabilizador.[28] La simpatía era también escasa para los actores políticos e intelectuales que habían discurrido e impulsado esa estrategia. Había incomodidad de parte de esas personas con las políticas económicas que se habían venido aplicando, en razón de que se les juzgaba demasiado “conservadoras” y “tibias”. Detrás de esas críticas había por supuesto una motivación ideológica pero también un elemento generacional. Se trataba de los integrantes de otra hornada contestataria y combativa que se permitía cuestionar la obra económica heredada de sus antecesores. Una vez más se producía el choque dialéctico entre un grupo crítico y el siguiente, marcada por los impulsos destructivos tal como lo diagnosticaba el enfoque generacional desarrollado por el filósofo español José Ortega y Gasset.[29]

A esa corriente crítica representada por David Ibarra e Ifigenia Martínez se sumaron otros escritores impulsados por un brío impugnativo parecido. Incidentalmente movía también a esos jóvenes economistas la tentación que siempre ofrecen los círculos del poder. Uno de ellos fue el inmigrante oriundo de Polonia, Miguel S. Wionczek. En su calidad de editor de dos vastos tomos de ensayos escribió un artículo introductorio titulado “Las condiciones básicas del futuro desarrollo económico-social”. En ese texto el autor anunciaba la aparición de un inmenso cuello de botella: la capacidad de crecimiento económico del país. Ese cuello de botella generaría tenazas: el endeudamiento interno y externo y el estancamiento de los ingresos fiscales. El pronóstico era que en el futuro el Estado tendría cada vez menos recursos para invertir en obras públicas y servicios sociales y ese hecho debilitaría los impulsos del desarrollo.[30]

Un estudio más especializado fue el producido por Francisco Javier Alejo[31] con la finalidad de analizar la baja potencialidad de la tributación en México. El autor encontró, coincidiendo con Ibarra y Wionczek, que la carga fiscal en México era reducida pero, en particular, el hallazgo fue que había una distribución inequitativa de dicha carga por sectores económicos. Por un lado había tres sectores (agricultura, construcción y servicios) cuya recaudación era inferior al promedio nacional y por el otro el indicador correspondiente a manufactura, comercio, energía eléctrica y transportes se ubicaba por arriba de esa media. Después de explicar las razones técnicas por las cuales, a juicio del autor, la capacidad tributaria en varios de esos sectores se encontraba insuficientemente explotada, venía el evidente llamado a realizar una reforma fiscal.

Esta generación de economistas críticos, que parecían tener un proyecto alternativo de política económica, encontró la posibilidad de llegar a cargos públicos elevados en el gobierno del presidente Luis Echeverría. Actuando en el espacio de un sistema político en el que existía un partido predominante, el presidente Díaz Ordaz llegó, en lo personal, muy desgastado al proceso sucesorio, aunque con bastante margen de maniobra. ¿Por qué optó por su secretario de Gobernación para sucederlo en el cargo? Eso es algo que nunca explicó. Probablemente en razón de los disturbios de 1968 y dado el buen avance de la economía, pensó que México requería preferentemente un “presidente político” más que un “presidente económico”. Lo que sí se sabe con certeza es la menuda sorpresa que se llevó Díaz Ordaz cuando el sucesor mostró su rostro y su estilo verdaderos.

Sólo como apunte al margen de estas críticas al modelo, no exentas de sesgo ideológico, debe apuntarse que en ese momento la idea de cerrar el país al comercio internacional obedecía a un intento de proteger a las nacientes industrias locales (con la justificación de que estaban en su “etapa infantil” y requerían un ambiente protegido para que su desenvolvimiento no abortase). Fuese correcta o no esta tesis, lo cierto es que se abusó de ella y que, una vez comprometidas las políticas públicas en este proteccionismo ya no había incentivos para salir de él. Por otra parte, a largo plazo los resultados macroeconómicos de estas políticas del modelo de desarrollo estabilizador no fueron positivos: se generaron severas distorsiones, se premió la ineficiencia y en su conjunto el país perdió oportunidades de mejorar su productividad —en beneficio del conjunto de la población—, por sustraer a su industria a un entorno de efectiva competencia internacional. En descargo, también habrá que reconocer que el desarrollo estabilizador no abusó del financiamiento monetario, con lo que evitó males mayores. Ese no sería el caso del nuevo modelo de “desarrollo compartido” que se propuso como alternativa.

La reorientación de la estrategia económica que planteó la nueva administración obedecía a otro tipo de diagnóstico del que aquí se ha hecho y siguió otras pautas, que se revelaron, en los resultados, desacertadas. Al principio todo parecía bastante aséptico: que la política económica prestara también atención al problema de la distribución del ingreso y al atraso en el campo junto a otros rezagos sociales. Técnicamente el nuevo modelo consistía en agregar un nuevo objetivo —mejorar la distribución del ingreso— a las metas tradicionales del crecimiento económico, con elevación de los salarios reales. En la retórica del nuevo enfoque claramente se adivinaba una cierta arrogancia tecnocrática y el repudio abierto al desarrollo estabilizador. La propaganda dio pie para llamar a la nueva estrategia “desarrollo compartido”. La nación completa supo del cambio de estrategia desde el propio discurso de toma de posesión del presidente Echeverría.

Los párrafos sobre economía incorporados en aquella alocución inaugural establecieron claramente que se hacía “necesario modificar la estrategia de nuestro desarrollo con la finalidad de satisfacer los mandatos de la Constitución… La Revolución acelerará su marcha”.[32] ¿Y para qué se deseaba modificar la estrategia de desarrollo y acelerar el avance de la Revolución? El distanciamiento entre el nuevo régimen y sus precedentes se marcó por la necesidad de atender en forma más directa los problemas de la redistribución del ingreso.[33] En al menos seis párrafos de aquel discurso de toma de posesión, el presidente Echeverría se refirió al problema de las desigualdades sociales y al imperativo de combatirlas mediante la política económica.

El imperativo de un crecimiento más rápido no implicaba descartar el “equilibrio institucional” y la estabilidad. “Las clases populares —declaró enfático el nuevo mandatario— resienten fuertemente el aumento en los costos de la vida.” De ahí que debiera preservarse la estabilidad monetaria y “promover la capitalización del país, a fin de alcanzar rápidamente un progreso autosostenido”. Sin embargo, la gran brecha se marcó respecto al lugar que debería corresponderle a la estabilidad dentro de los objetivos de la estrategia: “No es cierto que exista un dilema inevitable entre expansión económica y distribución del ingreso. Aquellos que predican que tenemos que crecer primero para distribuir después están equivocados o mienten en función de sus propios intereses […] Por esa razón, es indispensable conciliar ingreso con igualdad y ampliar el mercado interno de consumo.[34]

Es extraño que, en su momento, las contraposiciones incorporadas en aquel discurso no fuesen objeto de una crítica más vigorosa. Quizá las influyentes corrientes que estaban de moda en el pensamiento económico dificultaban ese juicio crítico. Una investigación digna de citarse hace ver que los enfoques estructuralista (influido por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, la cepal, y el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social, el ilpes) y neokeynesiano habían cobrado prestigio y, más aún, esas corrientes habían influido de manera importante en el diseño de la política económica de varios países.[35]

Quizá la contradicción más evidente en ese discurso inaugural haya sido la que podía leerse entre la convicción indeclinable de “avanzar con mayor rapidez” y la promesa de conservar la fijeza del tipo de cambio. Formalmente el presidente Echeverría se comprometió a “preservar la fortaleza de nuestra moneda y a mantener la libre convertibilidad”. Sin embargo, dudas legítimas podían plantearse cuando se informaba sobre las causas que habían permitido la sustentabilidad de la paridad: “La estabilidad monetaria de que gozamos tiene su origen en la estabilidad política y en el trabajo intenso”. Si bien lo anterior era cierto, no hubiese sobrado que el presidente también enunciara cómo contribuía a ese fin un manejo monetario congruente por parte del Banco Central. Sin embargo, eran tiempos demasiado cepalinos y neokeynesianos para una declaración de esa naturaleza.

Otra gran inconsistencia apareció en el frente de la estabilidad de precios. El desarrollo estabilizador había sido inmensamente exitoso en cuanto al control de la inflación. Sin embargo, la obcecación de cambiar las explicaciones teóricas de los fenómenos parece poco congruente desde un ángulo retrospectivo. Había que actualizarse en el aspecto doctrinal y, sobre todo, ponerse intelectualmente a la moda. La inflación ya no tenía como causa un exceso de demanda agregada estimulada por la expansión monetaria a cargo del banco central. “La causa real de este fenómeno no proviene de los incrementos salariales que expanden la circulación monetaria pero también necesariamente estimulan el volumen de la producción. Al contrario, [el encarecimiento] es provocado por la escasez de bienes al igual que por mecanismos especulativos que deberán ser suprimidos en beneficio de los intereses generales.”[36]

En su discurso de toma de posesión, el presidente Echeverría anunció sin ambigüedad la reforma fiscal que tenía en mente y que finalmente se frustró. Se explicó, asimismo, que la inversión pública debería ser suficientemente poderosa como para “dirigir el crecimiento”, y que los problemas de la explosión demográfica y de la acumulación “requerirían de incrementos constantes del gasto público”. Esta consigna, no afectaría la finalidad declarada de que los préstamos internacionales “no excedieran la capacidad de pago anticipada del país”.

En 1971 Bancomext publicó un volumen en el que se recogieron las principales tesis que guiarían la política económica durante aquel sexenio. El texto complementa lo planteado en el discurso inaugural del presidente. Mientras que el discurso presenta muy claramente la voluntad de adoptar una nueva estrategia general de desarrollo y los objetivos que se buscaba alcanzar, en la obra que patrocinó Bancomext se explican, también con precisión, las políticas que se discurrieron para intentar llegar a las metas planteadas. Lo anterior se resume en el primer capítulo, “Los lineamientos generales de la política económica”. Entre los puntales de esa estrategia se incluyeron los correspondientes a “Crecimiento económico con redistribución del ingreso”, “Fortalecimiento de las finanzas públicas” y “Modernización de la política agrícola”.

Así, la redistribución del ingreso que debería acompañar al crecimiento se alcanzaría mediante “una mayor participación del trabajo en el producto nacional”. A ello habría que agregar las acciones para promover la descentralización industrial y su trasplante a zonas económicas deprimidas, el desarrollo agrícola, los programas de apoyo en favor de grupos o áreas marginadas, el creciente acceso a las oportunidades en educación, el adiestramiento para el trabajo y la extensión de los programas de salud pública, desarrollo rural y vivienda popular. Como es obvio, todo lo anterior implicaría mayor gasto, pero el texto citado precisa que la administración “canalizará mayores recursos y mejorará el funcionamiento de instituciones y entidades cuya labor ejerce directa o indirectamente, efectos redistributivos”.[37]

En el apartado “Fortalecimiento de las finanzas públicas” se presentó el germen de lo que sería la reforma fiscal que se emprendería. Entre otras finalidades esa administración deseaba “captar recursos internos adicionales” para que, “mediante la mayor participación del gobierno en el producto nacional”, el sector público pudiera ampliar “su actividad de fomento económico y beneficio social”. Las medidas orientadas a la modernización de la política agrícola residirían parcialmente en eso: en una mayor cobertura de la acción estatal. Y en cuanto a inversión, “la nueva administración mexicana ha asumido el compromiso de intensificar las obras de irrigación, transferir al campo un mayor volumen de recursos financieros e intensificar los trabajos de extensión agrícola”.

A mediados del sexenio ya eran evidentes las tendencias desestabilizadoras que se habrían de agudizar hacia su conclusión para desembocar en una gran crisis. Un signo ominoso de lo que vendría fue la destitución del prudente secretario de Hacienda, Hugo B. Margain, y la declaración del presidente en el sentido de que en adelante las finanzas se manejarían “desde Los Pinos”. Con déficit tanto en las finanzas públicas como en la cuenta corriente, empezó a crecer en forma acelerada el endeudamiento con el exterior. También empezó a haber indicios de falta de confianza en la solidez de la paridad. Un indicador en particular fue el de los depósitos de la banca denominados en moneda extranjera, cuyo saldo creció de manera rápida sobre todo durante la segunda mitad del sexenio. El equilibrio de la balanza de pagos también se fue deteriorando. Las importaciones de alimentos e hidrocarburos despertaron una preocupación especial. Tampoco pasó desapercibido a los ojos de algunos observadores el hecho de que se había acelerado el ritmo de expansión de las importaciones y se había vuelto más lento el de las exportaciones. La intensificación de la inflación se manifestó ya con toda claridad al menos desde el segundo año del sexenio. Incluso un autor moderadamente favorable a ese movimiento político ideológico y doctrinal de cambio llegó a escribir con clarividencia:

Quedó así planteado lo que poco después fue conocido como desarrollo compartido. El nuevo modelo, si de modelo se trataba, se propuso desde el principio tareas que probaron ser contradictorias. Se quisieron sostener altas tasas de crecimiento distribuyendo ingreso pero, a la vez, se pretendió mantener la libre convertibilidad del peso y el tipo de cambio. En la prosecución de estos objetivos, Echeverría se enredó en una política económica espasmódica, de contracción y aceleración que lo único que alentó a la larga fue la desconfianza.[38]

En momentos en que todavía no se deterioraba la armonía entre el presidente saliente Gustavo Díaz Ordaz y el entrante Luis Echeverría.

El intenso expansionismo fiscal y monetario aplicado durante el sexenio 1970-1976 desembocó en dos consecuencias dañinas; por un lado, en un crecimiento muy acelerado del saldo de la deuda externa pública; por otro, en una inflación cuya tasa fue creciendo en la medida en que avanzaba ese periodo presidencial. Todo lo anterior ocurría mientras se intentaba mantener constante la paridad oficial de 12.50 pesos por dólar. El tipo de cambio real se apreciaba continuamente llegando hacia finales del régimen a niveles de clara sobrevaluación. Se encontraba en gestación una crisis de balanza de pagos y cambiaria de grandes dimensiones. Se empezó a contratar empréstitos externos ya no para financiar proyectos de inversión y gasto público sino para financiar las fugas de capital que alentaba un precio del dólar visiblemente apreciado. La devaluación, que se anunció el 1º de septiembre de 1976, fue como una lápida sobre la posibilidad de reivindicación histórica del presidente Echeverría. En suma, la devaluación fue el hachazo final que marcó, como un epitafio, el desprestigio de aquella administración.

Notas

Visiones concurrentes

[1] IMF Archives, “Emergency Executive Board Meeting”, 16 de abril de 1954.

[2] IMF Archives, Western Hemisphere, Trends in Mexico’s International Position, 20 de diciembre de 1954.

[3] Valentín Campa, “Sobre las huelgas ferrocarrileras de 1958”, Solidaridad, 3a. época, 31 de julio de 1970, p. 33.

[4] Ibid., p. 198.

[5] Informe anual del Banco de México, 1959, p. 15.

[6] Excélsior, 24 de noviembre de 1960, p. 23-A.

[7] Antonio Ortiz Mena, El desarrollo estabilizador: reflexiones sobre una época, México, El Colegio de México y Fondo de Cultura Económica, 1998, pp. 91-96.

[8] Política Económica Nacional (PEN), párrafo 208, mimeo, s.f., p. 126.

[9] Ibid., p. 4.

[10] Ibid., p. 27.

[11] Ibid., p. 123.

[12] Ortiz Mena, op. cit., pp. 81-82.

[13] Ibid., pp. 83-84.

[14] Ibid., p. 83.

[15] Ibid., pp. 83-86.

[16] Rodrigo Gómez, “Discurso pronunciado en la Fundación Per Jacobsson”, nov. de 1964, en Textos de Rodrigo Gómez, México, s.e., 1967, pp. 151-154.

[17] Ortiz Mena, op. cit., pp. 99-100.

[18] Ibid., p. 49.

[19] Ibid., pp. 52 y 289.

[20] Rafael Izquierdo, Política hacendaria del desarrollo estabilizador, 1958-1970, México, Fondo de Cultura Económica-El Colegio de México, 1995, pp. 129-130.

[21] Ibid., cuadros I.1, I.2, I.3 y I.4, pp. 159-162.

[22] Margaret Garritsen de Vries, The International Monetary Fund, 1966-1977, vol. I, Washington, International Monetary Fund, 1976, pp. 322-324.

[23] Antonio Ortiz, “Desarrollo estabilizador: Una década de estrategia económica en México”, El Trimestre Económico, México, Fondo de Cultura Económica, 1970, p. 12.

[24] Ibid., p. 10.

[25] Clark Reynolds, “¿Por qué el desarrollo estabilizador de México fue en realidad desestabilizador? Algunas consecuencias para el futuro”, El Trimestre Económico, núm. 250, abr. - jun., 1996, pp. 653-680.

[26] Pablo González Casanova, La democracia en México, México, Era, 1965.

[27] David Ibarra, “Mercados, desarrollo económico y política económica: perspectivas de la economía de México”, en El perfil de México en 1980, México, Siglo XXI, 1970, pp. 89-199.

[28] Ifigenia Navarrete, “La distribución del ingreso en México: tendencias y perspectivas”, El perfil de México en 1970, México, Siglo XXI, 1970, pp. 15-73.

[29] Enrique Krauze, “Cuatro estaciones de la cultura mexicana”, en Caras de la historia, México, Cuadernos de Joaquín Mortiz, 1983, p. 154.

[30] Miguel S. Wionczek et al., La sociedad mexicana: presente y futuro, núm. 8, México, Fondo de Cultura Económica, 1974.

[31] Francisco Javier Alejo, “La política fiscal en el desarrollo económico de México”, en M.S. Wionczek et al., Crecimiento o desarrollo económico, vol. I, México, Sepsetentas, 1971, pp. 83-94.

[32] Las citas del discurso inaugural del presidente Echeverría provienen del apéndice B en Leopoldo Solís, Economic Policy Reform in Mexico. A Case study for Developing Countries, Nueva York, Pergamon Press, 1981, pp. 199-206.

[33] Ibid., pp. 199-206.

[34] Elsa Garrido Romo, “La década de 1970 en México: etapa de la transición del pensamiento económico” en Ma. Eugenia Sotelo (coord.) Historia del pensamiento económico en México. Problemas y tendencias (1982-2000), México, Trillas, 2005, p. 290.

[35] Ibid., p. 291.

[36] Solís, Economic Policy Reform…, op. cit., pp. 199-206.

[37] Banco Nacional de Comercio Exterior, México la política económica del nuevo gobierno, México, s.e., 1971.

[38] Luis Medina Peña, Hacia el nuevo Estado. México, 1920-1994, México, Fondo de Cultura Económica, 2ª ed., 1995, p. 178.

Table of Contents

- Visiones concurrentes

- La decisión de “no devaluar”
- La estrategia y el banco central
- Los críticos y el cambio de modelo
- Notas