Autonomía de la Banca Central en México / Tomo IV: Ecos del exterior
Author: Eduardo Turrent
Date: 2015-11-13T06:00:00+00:00
Publisher: Banco de México

Autonomía de la Banca Central en México

Visión histórica

Tomo IV

Ecos del exterior

Agustín Carstens

Gobernador

Roberto del Cueto Legaspi
Manuel Ramos Francia
Manuel Sánchez González
José Julián Sidaoui Dib
Subgobernadores

BANCO DE MÉXICO

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Supervisión del proyecto

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Investigación histórica y dirección del proyecto

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Coordinación editorial

ANTONIETA CRUZ
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Diseño gráfico y editorial

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AVRIL MARTÍNEZ
Corrección de textos

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Traducción

MARÍA ESPERANZA ZOREDA LEE
Supervisión de la traducción y edición

LIDIA CASTRO RAMÍREZ
Transcripción de textos

LUIS EKIRO
GERARDO PEÑA TORRES
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Primera edición, 2012

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Ecos del exterior

Corriente liberalizadora

La historia registra en los años finales del decenio de los setenta y en los primeros de los ochenta un lapso de inflexión revolucionaria en el devenir social y económico del mundo. En 1978 Deng Xiaoping emprendió los primeros pasos para la modernización de la economía comunista en un país que alberga la quinta parte de la población mundial. La propuesta planteada por Deng habría de transformar a China, en el transcurso de apenas dos décadas; de ser un país cerrado y atrasado pasó a convertirse en un polo de dinamismo con un ritmo de expansión sin precedente en los anales de la civilización. Transformaciones radicales también se produjeron en los Estados Unidos. Una figura relativamente desconocida (Paul Volcker) llegaba a la presidencia de la Reserva Federal con la consigna de implantar una nueva visión en la política monetaria. Al otro lado del Atlántico, Margaret Thatcher llegaba a Downing Street en la Gran Bretaña con una encomienda inédita: enfrentarse al poder de los sindicatos y sacar a su país del estancamiento inflacionario en que había caído durante una larga década. En 1980 Ronald Reagan ganó la presidencia de los Estados Unidos y también anunció una estrategia económica novedosa y singular. Reagan simpatizaba, desde luego, con los esfuerzos estabilizadores de Volcker, pero además añadió su propia receta de políticas favorables a la iniciativa privada para reanimar la aletargada economía estadounidense. Se trataba de un movimiento amplio y de carácter internacional. Las transformaciones de tal alcance y profundidad no se producen por azar. ¿Qué hubo detrás de figuras como Deng Xiaoping, Volcker, Thatcher y Reagan para que trajeran una nueva propuesta de estrategia económica? Un factor ya citado fue el desempeño insatisfactorio que habían tenido sus economías y la necesidad de hacer algo en el sentido de la renovación. Otra influencia determinante fue la del efecto imitación. Desde China, Deng había podido atestiguar un aumento vertiginoso de la riqueza en Japón y en otros países del este asiático. Después de la caída del Muro de Berlín el modelo de economía estatizada había perdido prestigio. En cambio, Japón, Corea del Sur y otros habían logrado el milagro de la transformación con base en las fórmulas de la economía de mercado.

Para reanimar las fuerzas productivas había que reivindicar la libertad individual. La mejor manera de promover el bienestar de la colectividad consistía en no restringir el desarrollo libre de las capacidades humanas y de las libertades empresariales. Según esta doctrina el marco institucional de la economía debe estar caracterizado por derechos de propiedad bien definidos y protegidos, mercados competitivos y libertad de comercio e industria. Misión fundamental del Estado es proteger ese marco institucional y trabajar para que se mantenga e incremente la competencia en los mercados. En ese contexto el Estado debe también procurar que se respeten las leyes y proveer los bienes públicos —como la seguridad interior y exterior— que los particulares no están en posibilidad de suministrar.

Un caso muy ilustrativo de esa corriente renovadora ocurrió en la Gran Bretaña a partir de 1979. La elección general que se celebró en mayo de ese año llevó al poder una nueva propuesta reformadora encabezada por Margaret Thatcher. Esa administración propuso una estrategia de política económica totalmente diferente de las que habían seguido los gobiernos anteriores. Y el triunfo electoral de Thatcher no había provenido del azar. La sociedad británica abrigaba una insatisfacción grande con el desempeño de su economía y existía en el país una sensación generalizada de que las estrategias que se habían seguido no eran adecuadas. Ya en el poder, la administración Thatcher ofreció un menú de políticas económicas bastante novedoso para el electorado británico. Tuvo prioridad la necesidad de erradicar la inflación para ofrecer oportunidad de que el crecimiento resultara autosostenido. Asimismo, mediante una política fiscal con menores cargas impositivas y un gasto público más racional, se pensaba detonar el impulso empresarial del sector privado. El programa de privatizaciones ofrecería estímulo en dos frentes: traspasaría a manos privadas empresas fuertemente estancadas y daría al ciudadano británico la posibilidad de convertirse en dueño de su vivienda o en socio de consorcios productivos.

Aunque los antagonistas de la era Thatcher han prodigado sus críticas en el sentido de que las políticas aplicadas padecieron problemas de definición, implementación y coherencia, en retrospectiva no puede haber duda de que la economía británica requería de un cambio de estrategia. Eran demasiado evidentes los problemas de inflación crónica, estancamiento industrial, insuficiente competitividad, baja productividad y desencanto general. Además, el advenimiento del gobierno de Thatcher trajo al discurso y al ambiente político aires saludables de reforma y cambio. Hicieron su aparición en la nueva retórica elementos de optimismo y renovación que hacía muchas décadas no se sentían en la Gran Bretaña.

En términos técnicos las diferencias entre la política económica de la administración Thatcher y la de sus antecesoras fueron de tres tipos. Antes que nada cabe destacar la prioridad de vencer a la inflación mediante instrumentos exclusivamente monetarios. Esto significó un distanciamiento muy grande con las concepciones previamente en boga, que invitaban a recurrir a medidas regulatorias de precios y control de ingresos. La segunda gran diferencia estuvo en el interés puesto en el lado de la oferta en la economía. Los incentivos al trabajo, al ahorro y a la inversión se fortalecerían si se reducían los impuestos a los ingresos los cuales, en todo caso, podían compensarse con gravámenes al consumo. La otra diferencia fundamental se marcó respecto a la redefinición del tamaño y el alcance del sector público en la economía británica. La faceta que quizá se recuerda con mayor respeto tuvo que ver con el programa de privatizaciones que llevó a cabo la administración Thatcher.[1]

Una corriente empezaba a recorrer el mundo llevando ideas de reivindicación en favor de la economía de mercado. En China, el principal impulsor de ese enfoque fue el visionario líder Deng Xiaoping.

En su momento nadie imaginó que esa administración traería en cartera un programa de transferencia de empresas de la magnitud y cobertura que al final llevó a cabo. Así, todas las acciones realizadas en ese frente contribuyeron a generar asombro e impacto en los medios de comunicación. Además, ese programa no sólo fue un asunto de firmeza ideológica, de claridad en el diagnóstico y de decisión política. Tanta o mayor decisión política impulsaba al presidente Reagan cuando ganó las elecciones en los Estados Unidos, en 1980. Pero en la Gran Bretaña se había dado el importante antecedente de que durante décadas de estrategias de filiación estatista los gobiernos laboristas habían conformado un inmenso sector de empresas gubernamentales. El amplio programa de privatizaciones que se aplicó fue posible porque ese hipertrofiado sector de empresas estatales estaba ahí, como un gran pasivo oneroso para el gobierno británico. El otro aspecto fue el de la comunicación. El vocablo “privatización” acuñado por la administración Thatcher contenía en sí mismo un fuerte significado semántico y hasta ofrecía una fonética tan atractiva que el gobierno de Thatcher obtuvo un gran triunfo político con la creación del término.[2]

El programa británico de privatizaciones fue necesariamente gradual. La estrategia no se anunció abiertamente sino hasta el discurso presupuestal para el año de 1979 que pronunció el ministro del Tesoro Geoffrey Howe. Pero una vez anunciado el programa la acción en este frente se inició con rapidez. En 1980 se vendió la empresa British Petroleum y, en el bienio siguiente, los consorcios industriales B Aerospace y Cable & Wireless. A continuación, de 1981 a 1986, la administración Thatcher logró poner a la venta y concretar las transacciones de seis importantes firmas del sector energético. Las ventas de entidades del ramo industrial se llevaron a cabo de preferencia a partir de 1984 y se trabajó en este frente hasta la terminación de la década. En el paquete de venta correspondiente figuraron empresas tan prestigiadas y conocidas como las automovilísticas Jaguar y Rolls Royce y la empresa aeronáutica British Airways, además de la entidad que administraba los aeropuertos en Gran Bretaña. Por último, en el bienio 1989-1990, se vendió del sector energético British Gas y del industrial, British Steel, Water plcs y Rover.[3]

El comprensivo y muy eficaz programa de privatizaciones que emprendió en la Gran Bretaña la administración Thatcher incluyó a la compañía British Petroleum, a la Rolls Royce y a decenas de empresas estatales que habían hipertrofiado al sector gubernamental en el Reino Unido.

Para sorpresa de muchos en los Estados Unidos el movimiento hacia la reivindicación de la economía de mercado se inició siendo todavía presidente Jimmy Carter. Fue Carter quien designó a Paul Volcker para encabezar el Sistema de Reserva Federal. Asimismo, aún durante la administración de este presidente, Volcker empezó a aplicar una política monetaria estricta para extirpar los gérmenes inflacionarios de la economía estadounidense. Igualmente durante el gobierno de Carter se iniciaron los programas de desregulación en los sectores de las aerolíneas y el transporte de carga por carretera.

Con el arribo de Ronald Reagan a la Casa Blanca, con la representación del Partido Republicano, hubo una confirmación y una profundización del enfoque pro-mercado. Desde su toma de posesión Reagan anunció las principales líneas operativas que tendría la estrategia económica que tenía en mente: reducción de impuestos y racionalización del gasto público, desregulación de los principales sectores económicos y promoción de los impulsos empresariales. La motivación no era cancelar al Estado, pero sí racionalizarlo y depurarlo.

Después de una larga década de estancamiento con inflación, la aspiración de la administración Reagan fue recuperar la capacidad de crecimiento en la economía de los Estados Unidos. Con esa finalidad la “reagonomía” (es decir, la economía Reagan) se fincó en cuatro principios. El primero consistió en apoyar la actuación de los empresarios como fuerza motora fundamental de la economía de mercado. Del esfuerzo económico de los empresarios deriva no sólo la expansión de la planta productiva, sino también el cambio tecnológico indispensable para la innovación y las mejoras en productividad. El segundo principio fue alinear la acción gubernamental en favor de la expansión. De ahí la conveniencia de que los impuestos y la regulación de la actividad económica no inhibieran las tareas creativas de los empresarios. El tercer pilar de la reagonomía fue el impulso a la competencia en los mercados. El cuarto principio de la propuesta fue el impulso al dinamismo, que en realidad deriva de la confluencia de todos los anteriores: acción empresarial, apoyo gubernamental y competencia sana en los mercados.[4]

La reagonomía coincidió con el thatcherismo en su convicción de que la única salida viable para el desarrollo económico era una vuelta a los valores de Adam Smith. También coincidieron estas administraciones en su política de racionalizar la participación del Estado en la economía y erradicar la inflación mediante una estrategia enérgica. La diferencia en favor de la reagonomía se marcó por el cuerpo de pensamiento económico que logró convocar. Ése fue el papel que jugó el llamado “ofertismo” (supply side economics), cuyos planteamientos asumió sin titubeos la administración Reagan. El ofertismo se planteó como una alternativa a las desprestigiadas políticas keynesianas identificadas con el estancamiento de la década anterior y que hacían hincapié en los estímulos por el lado de la demanda. Un destacado pensador de dicha corriente, Arthur Laffer, popularizó la tesis de que era previsible que tasas impositivas excesivas condujeran a la reducción de la recaudación tributaria total.[5]

En la Europa continental la restauración de las políticas económicas “hacia el mercado” tuvo una asociación cercana con la integración económica de los países de la zona. Como es ampliamente conocido el momento culminante de ese proceso fue la suscripción del Tratado de Maastricht, en febrero de 1992, pero los antecedentes de la Unión Económica Europea se remontan hasta los años posteriores a la conclusión de la segunda Guerra Mundial. En el Tratado de Benelux de 1948, que incluyó solamente a Bélgica, los Países Bajos y Luxemburgo, se anticiparon cuatro etapas para la integración económica de la zona: unión aduanera, supresión de restricciones cuantitativas y de control de cambios, libertad de movimiento para los factores de la producción y unión económica. Abandonada la idea de la integración multisectorial, la propuesta que prosperó a continuación fue un tratado para el sector siderúrgico del continente. Este importante acuerdo se concretó en 1951 mediante el establecimiento de la Comunidad Económica del Carbón y del Acero. Previamente los países disidentes de los esfuerzos de integración continental, encabezados por el Reino Unido, suscribieron en 1959 el acuerdo constitutivo de la Asociación Europea de Libre Comercio, al cual se adhirieron originalmente, además de ese país, Dinamarca, Portugal, Austria, Suecia y Noruega.[6]

El Tratado de la Unión Europea se conoció como Tratado de Maastricht por haber sido firmado en aquella localidad holandesa y presenta una estructura basada en tres pilares. En el central o “pilar comunitario” se incluyen las instituciones con competencias supranacionales. En este pilar quedaron considerados el mercado único, la unión económica y los fondos estructurales y de cohesión. Los otros dos pilares, los llamados “laterales”, no están basados en instrumentos supranacionales sino en la cooperación entre los gobiernos de los países asociados. Bien vistos, los criterios de convergencia de Maastricht para los países aspirantes a formar parte de la Unión Económica Europea no eran otra cosa que un catálogo de las políticas esenciales para contar con una economía viable de mercado. Es decir, una economía con los equilibrios macroeconómicos básicos. Así, en el orden de la estabilidad, los mencionados criterios exigían a los países solicitantes una inflación no mayor a 4.5 por ciento anual. En materia de finanzas públicas los requisitos eran un déficit presupuestal no superior a 3 por ciento sobre el pib y una relación de deuda pública menor a 60 por ciento también sobre el pib. En el ámbito cambiario se exigía que el tipo de cambio de la moneda local del país solicitante no hubiese sufrido durante los dos años previos un ajuste mayor a 15 por ciento. Por último, en cuestión financiera, las tasas internas de interés no deberían ser superiores en promedio a 6.5 por ciento.[7]

En los Estados Unidos el presidente Ronald Reagan se convirtió en el líder de la reivindicación de la economía de mercado. Para restaurar la estabilidad de precios, mantuvo en su cargo al enérgico y decidido banquero central Paul Volcker, cabeza de la Reserva Federal.

Durante los años siguientes a su establecimiento, el número de países vinculados a la Unión Económica Europea creció de manera importante. Una ampliación muy significativa se produjo en 1995 cuando se sumaron Austria, Finlandia, Suecia y Noruega para llegar a la Europa de los Quince. Esa escalada de vinculaciones continuó durante los años siguientes, de modo que cuando se firmó el llamado Pacto de Estabilidad y Crecimiento ya eran 27 las naciones que formaban parte de la Unión Europea. La propuesta para ese acuerdo provino del ministro de finanzas alemán Theodor Waigel, a mediados de los noventa, y respondió a la finalidad de reducir la posibilidad de que los gobiernos de la zona pudieran adoptar políticas expansionistas y desestabilizadoras. Así, el Pacto de Estabilidad y Crecimiento se adoptó en 1997 con base en los artículos 121 y 126 del Tratado para el Funcionamiento de la Unión Europea. La idea fue que, con base en ese pacto, la Comisión Europea y el Consejo de Ministros estuviesen en posibilidad de monitorear la situación fiscal de los países de la Unión, acorde con los criterios de Maastricht, y tuvieran incluso facultades para emitir advertencias e imponer sanciones.

A raíz de la caída del Muro de Berlín, la desintegración de la Unión Soviética y la desaparición del comunismo en el antiguo bloque los países de Europa del Este empezaron a adoptar las instituciones y las prácticas de la economía de mercado. La transición fue, desde luego, bastante traumática pero los países ex comunistas no contaban realmente con ninguna alternativa de política económica. Después de años en los que literalmente no hubo bienes de consumo, o los que había en oferta eran de una calidad patética, súbitamente las familias en aquellas sociedades empezaron a tener acceso a bienes de consumo de importación. El fenómeno tuvo una doble repercusión. Primeramente, mandó a la quiebra a las empresas que se dedicaban a la producción de ese tipo de bienes, mientras que los empresarios involucrados en la importación de bienes de consumo lograron amasar fortunas impresionantes. Fue el principio de una modificación muy drástica en la distribución del ingreso.

La suscripción del Tratado de Maastricht dio lugar a la conformación de la Unión Económica Europea, y de ese acto se derivó posteriormente el establecimiento del Banco Central Europeo.

Pero el punto fundamental es que esos países no tenían más opción que recurrir a la economía de mercado. La adaptación fue gradual. Una línea de acción consistió en un largo esfuerzo para llegar a la definición legal de los derechos de propiedad. Otra tarea paralela tuvo que ver con la privatización de las unidades productivas de las cuales el Estado en bancarrota tenía que deshacerse. También se tuvo que empezar a establecer un sistema impositivo que correspondiera a la nueva organización económica. La recaudación tendría que ser suficiente para el financiamiento del gasto público, y a la vez los gravámenes deberían ser suficientemente razonables a fin de no ahogar los impulsos empresariales de una clase de empresarios apenas naciente. Otro tema fundamental fue inducir desde el gobierno la formación de mercados funcionales y altamente competitivos. Afortunadamente una población bastante bien capacitada, que durante el régimen comunista había laborado en plantas obsoletas, pudo adaptarse a las nuevas situaciones laborales las cuales incluían con frecuencia prestar sus servicios en empresas foráneas que habían llegado al país mediante la inversión extranjera.

También en América Latina quedaron marcados los años setenta por serios problemas económicos. En la zona esos resultados no sólo fueron de estancamiento con inflación, también estuvieron marcados en muchos países por un endeudamiento que desembocó en crisis. El desencanto con las políticas dirigistas y expansionistas (keynesianas) que se habían aplicado con tanta prodigalidad llevaron a la búsqueda de una alternativa. Ésta se encontró en la economía de mercado y se concretó en lo que vino a conocerse públicamente como Consenso de Washington. Ciertamente en el debate y en el diseño de la política económica ya existía en Latinoamérica una tendencia clara a la adopción de los enfoques del mercado. Con todo, la acuñación del término y su paternidad tuvieron un origen específico. En 1989 John Williamson, del Peterson Institute for International Economics, convocó a una conferencia de distinguidos economistas latinoamericanos para que hablaran sobre la modificación que en los años recientes había experimentado, en sus respectivos países, la política económica. De aquella conferencia emanó un documento en el que se recogieron las ponencias presentadas y el cual Williamson decidió bautizar, surgiendo así el concepto de Consenso de Washington, cuya evocación ha instado en ciertos círculos a un verdadero “zafarrancho de combate”.[8]

Una lectura objetiva y desapasionada del controvertido decálogo revela, sin embargo, un recuento muy razonable de propuestas de política económica. La primera, meta relativa a obtener disciplina fiscal, tenía que ver con los grandes desequilibrios presupuestales que se habían observado por largo tiempo en varios países del subcontinente. De estos déficit derivaron los grandes endeudamientos de los setenta y también, en alguna medida, las intensas inflaciones que posteriormente se volvieron referencia vergonzosa para los países latinoamericanos. Igualmente parecía muy racional la segunda de las estrategias sugeridas en torno a la reordenación de las prioridades del gasto público. Si era imperativo llegar a un saneamiento de las finanzas públicas y se deseaba reforzar las potencialidades del gasto público para el crecimiento, su reordenación resultaba una finalidad justificada. Proponer una reforma tributaria tenía que ver con la necesidad de contar con una base impositiva amplia y con tasas marginales moderadas a fin de no distorsionar los incentivos de los agentes económicos. Asimismo, se justificaba la propuesta de desregular las tasas de interés para evitar la represión financiera y propiciar el desarrollo de mercados financieros funcionales y ágiles. En sentido contrario la aspiración, muy cara al corazón de Williamson, de llegar a tener “tipos de cambio competitivos” parece bastante anticuada y anacrónica a la luz de la consolidación que tuvieron posteriormente los esquemas de flotación cambiaria.

Pasando a las propuestas de corte estructural incluidas en el Consenso de Washington la apertura comercial que se sentía en esos momentos históricos tan de avanzada ya había sido puesta en ejecución en México por el gobierno de Miguel de la Madrid, mediante el ingreso del país al gatt en 1985. Por su parte, la liberación de los flujos de capital que se plantaba en el Consenso resultaba sumamente retadora para algunos países, sobre todo de América del Sur, que tenían una larga tradición de controles para esos flujos. Asimismo, la sugerencia de desregulación para los mercados de bienes y servicios era ya muy conocida para el mundo, por las experiencias en ese ámbito de los gobiernos de Thatcher y Reagan en Gran Bretaña y los Estados Unidos. Con todo, tenía sentido sugerir la aplicación de dicha estrategia en América Latina que padecía una muy larga tradición de sobrerregulación en los mercados. La aplicación de un programa de privatizaciones sonaba ciertamente herético para los oídos ideologizados de los estatólatras latinoamericanos, sin embargo, se trataba de una estrategia que también, por necesidad, se había empezado a instrumentar en México desde 1983. Por último, con mucha inspiración en los escritos del original pensador peruano Hernando de Soto, en el Consenso de Washington se propuso el “fortalecimiento de los derechos de propiedad”. Sobre todo en algunos países de América Latina ese fortalecimiento se veía como una salida para poder otorgar propiedad, en especial inmueble, al sector informal de la economía.

Muy bien identificados ideológicamente, el presidente estadounidense Ronald Reagan y la primer ministro británica Margaret Thatcher.

No es lo mismo enunciar una estrategia económica que plantear su instrumentación. Por su lógica económica y por sus fines, las propuestas de política incluidas en el Consenso de Washington resistían el análisis crítico más exigente. De hecho, cuando fueron implementadas correctamente, esas propuestas tendieron a ofrecer resultados muy benéficos con relativa rapidez. Por ejemplo, en México no ha habido nadie en el debate que se haya atrevido a proponer que la multitud de empresas estatales que fueron privatizadas por el gobierno de Miguel de la Madrid debieran regresarse al sector público. Sin embargo, en la acalorada polémica respecto a las propuestas del Consenso de Washington, ha tendido a confundirse la coherencia lógica y la viabilidad con la instrumentación. Una implementación defectuosa puede, en efecto, dar al traste con una política que en otras circunstancias resultaría viable y funcional. Esto último es lo que ha ocurrido cuando en los programas de privatizaciones se ha colado la corrupción, o cuando las empresas desincorporadas han entrado a operar en estructuras de mercado monopólicas y con otros vicios funcionales.

Autonomías restauradas y nuevas

Durante la década de los noventa el mundo fue testigo de una oleada en favor de la autonomía de los bancos centrales. Unas cinco o seis décadas atrás había tenido lugar un proceso inverso en el cual la tónica fue que muchos bancos centrales del mundo resultaron estatizados o nacionalizados. Así, sin este último proceso evolutivo el que le siguió no habría logrado producirse con la fuerza y el impacto cuantitativo que llegó a tener. Desde luego, la ola nacionalizadora no incluyó la totalidad de los bancos centrales del mundo. Este último fue el caso de la Reserva Federal en los Estados Unidos, institución que incluso pudo ver fortalecida su independencia durante los cincuenta. Tampoco el famoso Bundesbank alemán llegó a sufrir deterioro en su independencia, aunque su establecimiento fue un poco tardío para los tiempos del mencionado proceso nacionalizador. Mientras que el Banco de Inglaterra resultó estatizado en 1946, su contraparte de Alemania Occidental fue fundada más de una década después. De hecho la oleada nacionalizadora de los bancos centrales se inició incluso previamente a la segunda Guerra Mundial.

Hacia 1940 tan sólo existía un puñado de bancos centrales estatales. En esa categoría se encontraba, por supuesto, el Banco Central de la urss en su calidad de país con una economía centralmente planificada. Pero en la clase correspondiente también sobresalían los casos de Suecia, Finlandia, Bulgaria, Uruguay, Islandia, Australia, China e Irán. Por su parte entre 1936 y 1945 fueron estatizados los bancos centrales de Dinamarca, Canadá, Nueva Zelanda, Bolivia y Guatemala. En ese mismo periodo fueron establecidos bancos centrales estatales en Irlanda, Polonia, Tailandia, Etiopía, Costa Rica, Paraguay, Nicaragua y Afganistán. El proceso continuó después de la conclusión del gran conflicto, cuando se les privó de su autonomía a los muy sobresalientes bancos centrales de Gran Bretaña, Francia, Holanda, Noruega, Checoeslovaquia, Yugoslavia, Hungría, Rumania, Argentina, India, Indonesia, Egipto, España, El Salvador y Perú.[9]

Fuerzas poderosas impulsaron ese amplio proceso evolutivo. Una de ellas, de corte político, tuvo que ver con el surgimiento de fuertes grupos de izquierda en las democracias occidentales. La planificación y otras políticas económicas dirigistas cobraron auge y un banco central autónomo era poco compatible con esos enfoques. De acuerdo con esta concepción, las políticas económicas requerían de la máxima coordinación y para lograrla era indispensable el predominio del gobierno central. Acorde con la interpretación que se había hecho del pensamiento keynesiano el instrumento de intervención por antonomasia debería ser la política fiscal. En términos de dicha corriente la política monetaria era un instrumento mucho más débil y tampoco se pensaba que pudiera tener una influencia muy intensa sobre las tasas de interés. Las administraciones seguidoras de ese enfoque querían tasas de intereses bajas y estables, y suponían que las podían conseguir mediante controles administrativos. También se suponía que los efectos desestabilizadores sobre la balanza de pagos podían limitarse mediante medidas regulatorias de corte restrictivo.[10]

Según algunos autores la evolución histórica de la banca central ha sido cíclica y ha estado marcada por periodos de debilitamiento y de auge para la autonomía. El florecimiento que empezó a cobrar la autonomía de la banca central a partir de la década de los noventa fue parte de un proceso más amplio. Por un lado, en esa corriente se ubica una oleada de reformas económicas “hacia el mercado”, entre las cuales tomó un lugar relevante la independencia de la banca central. El otro impulso, en cierto sentido paralelo, fue la propia evolución de la banca central en sus aspectos operativos instrumentales; tan importante que ha merecido por parte de uno de sus más destacados estudiosos el calificativo de “revolución silenciosa”. Para Alan Blinder, esta “revolución” tuvo el muy importante resultado de darle modernidad a la banca central mediante el expediente de centrar su atención en tres aspectos. El primero de ellos, fundamental, respecto a la transparencia en su operación; el segundo en relación a la conveniencia de que un banco central dotado de autonomía tenga un gobierno colegiado; y el tercero, respecto a una relación independiente del banco central y los mercados de dinero, de capitales y cambiario.[11]

Como movimiento, el auge de la autonomía de la banca central se produjo principalmente de 1990 a 2000 e involucró a 71 países. Dentro de ese universo, fueron 17 los países de Europa del Este y de la antes Unión Soviética en los que se aprobaron cambios legales para darle mayor autonomía a su banco central. Un subconjunto más pequeño de 13 países correspondió a Europa Occidental. A esa corriente se sumaron 11 países de América Latina, nueve de África y cuatro de Asia. En América Latina llevaron a cabo una reforma como la comentada Argentina, Bahamas, Bolivia, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, Nicaragua, Perú, Uruguay y Venezuela. En Asia hicieron lo propio Corea del Sur, Japón, Indonesia y Filipinas. Señalan Polillo y Guillen, los dos investigadores de quienes proviene la información precedente, que únicamente 24 países que hacia 1989 no contaban con un banco central independiente omitieron realizar en el periodo de estudio algún cambio en el sentido que se indica. Agregan, asimismo, que en la década de estudio sólo en un país, Malta, se aprobó una reforma que reducía la autonomía de su instituto central. A manera de contraste en el colapso histórico de Bretton Woods únicamente ocho países introdujeron reformas para su banco central.[12] En la gráfica 1 se presenta una idea sobre la evolución de ese proceso en el transcurso de la década clave.

En otra investigación encabezada por el conocido académico estadounidense Daron Acemoglu, de una muestra de 51 bancos centrales en los que se fortaleció la autonomía, poco más de 15 por ciento fueron casos de América Latina. En su calidad de pionero en el subcontinente, sólo el Banco de Chile obtuvo su autonomía antes de la década de los noventa (concretamente en 1989). En una segunda oleada que se desenvolvió entre 1990 y 1994 obtuvieron su autonomía, por orden cronológico, los bancos centrales de El Salvador, Argentina, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Venezuela, México y Perú. Por su parte entre 1995 y 2000 se concedió autonomía a los bancos centrales de Paraguay, Bolivia, Costa Rica, Uruguay y Honduras. Después de 2000 únicamente se registraron los ejemplos de Brasil (2000), Guatemala (2002) y República Dominicana (2002), aunque en el caso del país amazónico la reforma no se materializó mediante la promulgación de una nueva ley.[13] Cabe destacar, por último, que en las experiencias del Ecuador y de El Salvador se aprobó años después un esquema aún mucho más radical en la forma de una dolarización, relegando a la banca central a un papel de funciones administrativas.

En el orden mundial el caso pionero de la autonomía recién ganada fue en Nueva Zelanda. Por esto, y por otras razones singulares, en la bibliografía del tema se ha prestado gran importancia a la experiencia neozelandesa. Realizada la reforma correspondiente (casi simultáneamente con la del Banco Central de Chile), y quizá por razones de afinidad cultural y lingüística, el caso neozelandés atrajo mayor atención entre los autores en lengua inglesa. Atención académica aparte, la experiencia de la banca central en Nueva Zelanda también tuvo un punto de partida semejante al de Chile: la subordinación de la institución, y por tanto de la política monetaria, al gobierno a través del Ministerio de Finanzas. Ésa fue en particular la tónica en Nueva Zelanda durante los años setenta y ochenta. El marco regulatorio estaba dado por una enmienda a la Ley del Banco de la Reserva de Nueva Zelanda de 1964, acorde con la cual el ministro de Finanzas tenía la facultad de informar periódicamente a la institución central cómo debería ser la política monetaria a seguir, misma que tendría que estar orientada “a la promoción y mantenimiento del bienestar económico y social en Nueva Zelanda tomando en consideración la aspiración de lograr el máximo nivel de producción, comercio y empleo, además de conservar la estabilidad del nivel interno de los precios”.[14] En ese contexto legal y operativo, el desempeño macroeconómico en Nueva Zelanda a lo largo de los setenta se fue tornando marcadamente volátil.

El panorama empezó a modificarse a partir de que el Partido Laborista ganó las elecciones de 1994, entre cuyas filas se encontraba Roger Douglas, recientemente convertido a las ideas favorables al libre mercado. Fue por virtud de esa influencia que se empezaron a revertir las medidas intervencionistas y dirigistas introducidas por la administración anterior. Una primera acción fue que se abandonó un tipo de cambio fijo, sostenido artificialmente, para a continuación dejar flotar la paridad de acuerdo con las fuerzas del mercado. Acto seguido se removieron los controles que se habían implantado sobre las tasas de interés, los pasivos bancarios y los flujos internacionales de capital. A raíz de todas esas acciones, en un principio tuvo lugar un brote muy intenso de inflación. Pero a continuación, con un tipo de cambio que se apreciaba y con las altas tasas de interés fijadas por el mercado, para 1984 las presiones alcistas empezaron a ceder.

Ése fue el contexto en el que se empezaron a gestar reformas trascendentes para el banco central. El líder de aquel movimiento siguió siendo el laborista Roger Douglas. Fue en marzo de 1986 cuando Douglas se dirigió al Consejo del Banco de Reserva de Nueva Zelanda y al gobernador Spencer Russell para hablarles de la conveniencia de promover una reforma legislativa que le otorgara autonomía a dicha institución y mayor participación en la formulación de la política económica. Poco tiempo después Douglas se acercó al parlamento y les hizo saber a sus miembros sobre la conveniencia de proteger el banco central, ofreciendo “garantía de que ningún político pudiera en el futuro interferir en los esfuerzos del banco para alcanzar su objetivo primario de lograr la estabilidad de precios o manipular sus operaciones en beneficio político propio, sin que enfrentara el escrutinio público con toda la fuerza legal”.[15]

Durante el proceso se desató en el país una intensa polémica y en ese contexto ocurrieron varios choques frontales entre el Ministerio de Finanzas y el Banco de Reserva de Nueva Zelanda. En una primera ronda de ideas el ministerio tuvo la “ocurrencia” de convertir el banco central en una entidad estatal, al igual que los ferrocarriles o la empresa aérea Air New Zealand. En una siguiente intervención la propuesta fue transformar el banco central en una entidad con fines de lucro y maximización de utilidades. Tales propuestas obligaron a los funcionarios del banco central a reaccionar. En sus afanes recurrieron a la asesoría y el apoyo del muy conocido experto en la materia y profesor de la Escuela de Economía de Londres, Charles Goodhart. Este último, respaldando al bando de los banqueros centrales, opinó que sus interlocutores del Ministerio de Finanzas se encontraban atrapados en las polémicas de 1840. El apoyo operó y llegaron a consolidarse dos tesis básicas: a) política monetaria independiente sujeta a objetivos específicos acompañada de transparencia, y b) rendición de cuentas.[16]

¿Cuáles fueron los principales lineamientos incluidos en la nueva Ley del Banco de Reserva de Nueva Zelanda? La característica más saliente en ese ordenamiento es que se le fijó al banco central un objetivo único: “la consecución y mantenimiento de la estabilidad del nivel general de precios”. Otro elemento fue que al principio de su mandato el gobernador —máxima autoridad en la institución y responsable único por los resultados de la misma— debía suscribir con el ministro de Finanzas un Acuerdo de objetivos de política. Una vez suscrito el acuerdo, el banco central quedaría en plena libertad de elegir y aplicar las políticas que considerara más adecuadas para alcanzar las metas que se hubieran acordado. En esta libertad operacional residiría en lo principal la autonomía que se otorgaba a la institución. Por su parte, el desempeño del gobernador podría evaluarse en contraste con el Acuerdo de objetivos. En el extremo, en caso de emergencia nacional, el gobierno podría suspender la vigencia del acuerdo y, aun permaneciendo éste en vigor, el gobernador tendría que ofrecer explicaciones sobre la política monetaria y sus logros a un comité del parlamento encargado de darle seguimiento al desempeño del banco central.

Iniciaba la década de los noventa. La organización propuesta para el Banco de Reserva de Nueva Zelanda ofrecía innovaciones que llamaron la atención de los académicos y estudiosos. En ese ordenamiento se hizo una distinción entre autonomía para la fijación de objetivos y autonomía operativa, anticipándose años a trabajos académicos relativos al tema. El elemento contractual que se incorporó en ese arreglo institucional despertó un interés semejante. Según varios testimonios autorizados durante los noventa el Banco de Reserva de Nueva Zelanda fue uno de los institutos centrales que gozó en el mundo de mayor autonomía y que despertó en mayor medida el interés de los analistas. En la reforma neozelandesa la motivación clave de economía política fue erigir un mecanismo de protección para el banco central para evitar eventuales intentos y subordinarlo a motivaciones burocráticas de corto plazo. Esa ley fue resultado de un balance cuidadoso entre la experiencia local, el pragmatismo y la atención a los avances recogidos en la literatura especializada.[17]

Durante la década de los ochenta, el Banco Central de Nueva Zelanda fue uno de los primeros en ser dotado de autonomía.

Particularmente significativo de ese movimiento histórico en favor de la autonomía de la banca central fue el caso del Banco de Inglaterra. Resulta curioso que en la posguerra haya sido el Partido Laborista la organización política que despojara de su autonomía al decano de los bancos centrales, y que un gobierno representativo de esa misma filiación se haya encargado, más de medio siglo después, de restaurar esa salvaguarda de la prestigiada institución con sede en la calle Threadneedle. La administración Thatcher siempre mostró dudas sobre dicha asignatura. No fue éste el caso de Nigel Lawson, quien fungió como ministro de Finanzas de esa administración durante la segunda mitad de los ochenta. Con determinación, Lawson presentó a la consideración de Thatcher un proyecto para devolverle su autonomía al banco central y así asegurar la estabilidad de precios en ese país. Al no ser aceptada su propuesta, Lawson terminó presentando su renuncia en 1989.

Durante la administración de John Major, una propuesta semejante fue preparada en el contexto de la gran crisis que estalló a raíz de la devaluación de la libra dentro del llamado “mecanismo europeo de tasas de cambio”. Esa debacle cambiaria resultó sumamente dañina para la credibilidad de la política monetaria británica. Tocó entonces el turno al ministro de Finanzas en la administración Major. Norman Lamont presentó una propuesta que evocaba en esencia a la de Nigel Lawson de unos años antes. La finalidad de la autonomía del banco central era restaurar la confianza en la libra esterlina y en la política monetaria británica. El primer ministro Major rechazó el proyecto, aunque por razones distintas de las argumentadas por Thatcher. Estando en pleno furor, en el continente, la discusión acerca de la unidad monetaria europea, al otro lado del canal muchos escépticos vieron esa propuesta como una especie de conspiración encaminada a desechar a la libra para sustituirla con una moneda común para la eurozona.

Desde la oposición el Partido Laborista empezó a interesarse en ese mismo tema y a iniciar conversaciones con expertos y académicos especializados en banca central. La razón era clara y práctica: esa organización política padecía un largo estigma como causante de altas inflaciones. Así, el futuro ministro de Finanzas, Gordon Brown, entró en contacto con Donald Brash del Banco de Reserva de Nueva Zelanda, y con Alan Greenspan de la Reserva Federal. Sin que nadie lo sospechara en el bando contrario ni en el propio Banco de Inglaterra se hallaba en gestación un proyecto del Partido Laborista para reivindicar la autonomía de aquella institución. Ni los funcionarios de la banca central ni, en particular, el gobernador Eddie George tuvieron participación en ese proyecto o conocimiento del mismo.

El modelo de autonomía para el Banco de Inglaterra resultó mucho más cercano a su similar de Nueva Zelanda que al Bundesbank alemán. Con su nueva ley orgánica la institución inglesa adquirió autonomía operativa pero no en cuanto a la determinación de sus metas. La fórmula de gobierno que se eligió fue colegiada con un Comité de Política Monetaria integrado por ocho miembros y encabezado por el gobernador. En el modelo inglés la ley no sólo asignó responsabilidades al gobernador, sino a todos los integrantes del Comité de Política Monetaria. En adición a los informes que deben proporcionarse al parlamento, y en particular al Comité Selecto sobre el Tesoro de la Cámara de los Comunes, en el modelo inglés las minutas del Comité de Política Monetaria se publican con las opiniones personalizadas de sus integrantes.

En suma, el movimiento hacia la reivindicación de la banca central se originó de preferencia en Nueva Zelanda, América del Norte, Europa Occidental y en alguna medida en Sudamérica, a través del caso singular del Banco Central de Chile. Así fueron los orígenes, pero ese movimiento logró tener una difusión verdaderamente mundial incluso en la zona de Asia. En vista de las particularidades culturales y legales en los países de ese continente, la oleada en favor de la autonomía de la banca central adquirió ahí perfiles específicos y dio lugar a casos muy singulares. Uno de ellos ocurrió en Japón, no sólo el país con la economía más avanzada de la zona sino una de las naciones de mayor desarrollo en el orden mundial. Otra experiencia digna de citarse fue la de Indonesia, cuyo proceso de reforma en materia de banca central tuvo verificativo hacia finales de los noventa. Aunque por su especificidad la experiencia de China se ubica en una categoría aparte, el caso merece al menos una referencia.

Teniendo como marco una ley orgánica del año 1942, las relaciones entre el Banco Central de Japón y el Ministerio de Finanzas se desarrollaron en un terreno de ambigüedad. Los buenos resultados obtenidos en materia de inflación le otorgaron credibilidad a ese instituto central y en algunas ocasiones hasta consiguió que sus puntos de vista prevalecieran sobre los del Ministerio de Finanzas. En sentido inverso, esta última entidad perdió mucho prestigio cuando, encargada de la supervisión bancaria, tuvo que confrontar el clamor público en los años noventa a raíz del impacto de una crisis bancaria de proporciones gigantescas. La crisis bancaria detonó en un contexto de recesión profunda y casi deflación, todo lo cual ayudó a crear un ambiente propicio para las reformas. Desde el punto de vista político la relativa a la autonomía del banco central tuvo el beneficio adicional de permitir limitar el gran poder que tenía el Ministerio de Finanzas. El movimiento en favor de la autonomía buscó inspiración en la experiencia europea, y la nueva ley del Banco de Japón se promulgó en 1998. Al Consejo de Política creado en 1949, se le otogaron facultades para determinar la política monetaria sin la intervención de ninguna otra autoridad. Los integrantes de ese órgano colegiado serían designados por el gabinete. Asimismo a partir del año 2000 el Consejo quedó presidido por el gobernador. Como metas a alcanzar quedaron señaladas en la ley la estabilidad de precios y la funcionalidad del sistema de pagos. De acuerdo con ese nuevo marco normativo el banco central debería consultar con el gobierno todos los temas de su competencia, pero este último no tendría la capacidad de voto para imponer en el Consejo sus puntos de vista. La normatividad relativa a transparencia y rendición data, como ya se vio, del año 2000. En apego a ese enfoque el Banco de Japón empezó a comunicarse con el público principalmente mediante boletines de prensa. Por su parte, la rendición de cuentas se empezó a cumplir con el Congreso y se determinó que las minutas de las sesiones del Consejo se publicaran con un intervalo de cuatro semanas.[18]

Por su parte el Banco de Indonesia padecía de una muy larga tradición de subordinación al Ministerio de Finanzas. Ese estado de cosas se modificó radicalmente a raíz de que mediante unas reformas de 1999 se le otorgó independencia a esa institución. El impulso para esas reformas se produjo por la intensa crisis financiera de 1997-1998, la cual golpeó con gran intensidad a ese país del sudeste asiático. El presidente Suharto acusó de incompetencia a los funcionarios del banco central y destituyó al gobernador, aunque en el transcurso del incidente el banco central haya recibido apoyo técnico y moral por parte del Fondo Monetario Internacional. Desde el punto de vista político la oportunidad de reforma se abrió precisamente cuando cayó Suharto. El nuevo mandatario, Habibie, aceptó que era necesario aplicar una política monetaria más disciplinada y también que para ese fin sería necesario concederle autonomía al banco central. La ley correspondiente se promulgó en 1999 y fue afinada en 2004. Mediante ese ordenamiento se le asignó al Banco de Indonesia la misión de procurar la estabilidad de la moneda local (rupia), además de que se le confirió independencia de objetivos e instrumental.[19]

El proceso de transición en China que culminó en la autonomía de su banco central se inició en 1983. Mediante una reforma en ese año el Banco del Pueblo de China adquirió su especialización como banco central al cancelársele las facultades para operar como banca comercial. Posteriormente, en 1984, se le separó del Ministerio de Finanzas y un paso igualmente importante se dio un decenio después. En la ley orgánica de 1995 quedó establecida la responsabilidad exclusiva del banco central para encargarse tanto de la política monetaria como de la supervisión bancaria. Por otra parte las disposiciones clave quedaron incorporadas en los artículos 7 y 37 de ese ordenamiento. Según esa primera disposición la política monetaria y las funciones correlativas serían implementadas por el Banco del Pueblo de China “independientemente del acuerdo con la ley”, y su operación estaría libre de la “intervención de gobiernos locales, agencias gubernamentales, organizaciones locales e individuos”. En la segunda disposición citada se estableció que el banco ejercería un manejo independiente de su presupuesto.[20]

La oleada reformatoria que tuvo lugar en el mundo en favor de la autonomía de la banca central respondió a una causalidad diversa. Un factor, importante sin duda, fue el ejemplo que siempre ofrecieron los antiguos bancos centrales que habían consolidado su prestigio y credibilidad. En esta categoría sobresalían en particular los casos de la Reserva Federal en los Estados Unidos y del Bundesbank en Alemania. Otra influencia importante fue la de los bancos centrales autónomos de nueva factura, cuyo perfil llamó poderosamente la atención de la opinión pública internacional. La formación de la Unión Monetaria Europea fue otro acontecimiento que gravitó en esa dirección. En el tratado correspondiente quedó establecido que se debería otorgar mayor autonomía a los bancos centrales de los países de la zona antes de que se estableciera el Banco Central Europeo. En particular éste fue el caso de Italia y Francia a cuyos institutos centrales se les confirió autonomía en 1992 y en 1993. En 1998 se creó el Banco Central Europeo, que se convirtió probablemente en el banco central con mayor autonomía en el orbe, y con la difusión de la autonomía surgió el interés por analizar sus elementos formativos y también el reto de medir su nivel.

Un intento pionero para evaluar el nivel de la autonomía se remonta a 1982, con el trabajo de dos autores: Bade y Parkin. Después, en 1988, se sumó a ese esfuerzo Alberto Alesina al agregar a la muestra de Bade y Parkin cuatro países. Un paso adicional fue dado en 1991 por Grilli, Masciandaro y Tabellini, que crearon un índice no sólo para estimar la independencia política de los bancos centrales sino también su independencia económica. Según esos autores, la independencia política es la capacidad del banco central para establecer en forma independiente sus objetivos y metas. La independencia económica es la facultad de elegir sin interferencia los procedimientos e instrumentos de la política monetaria. Evidentemente, la “independencia política” incluía elementos fundamentales como la existencia de una meta explícita en materia de estabilidad de precios, la protección del gobernador y los miembros del órgano directivo para no ser destituidos y la prohibición o el límite para conceder préstamos al gobierno.[21]

El Banco Central de Chile

El mundo de las ideas y de las políticas económicas venía cambiando muy rápidamente. Dentro de esa era de reformas y cambio de enfoques ocupó un lugar importante la transformación de la banca central en una faceta principal: el otorgamiento de autonomía a las instituciones de esa especialidad. El caso del Banco Central de Chile fue particularmente importante en ese proceso por su carácter pionero entre los países en desarrollo. En Chile el otorgamiento de autonomía al banco central se dio en un muy interesante proceso que incluyó al menos las siguientes etapas: antecedentes, proyecto, debate, aprobación, puesta en marcha y consolidación. En particular para América Latina la experiencia chilena fue una referencia importante para muchos otros casos en los que se buscó una reforma semejante.

En su esencia, es decir, abstrayendo de los detalles incidentales, jurídicos, políticos y doctrinales, el otorgamiento de autonomía al Banco Central de Chile fue una consecuencia de poco más de medio siglo de inflaciones descontroladas en ese país. Así, acabar con el “flagelo de la inflación” requirió de una muy cuidadosa reforma de tipo estructural. El común denominador de todas las administraciones que gobernaron a ese país en un periodo de más de medio siglo desde finales de los treinta hasta principios de los noventa fue la elevada inflación. En el lapso mencionado de casi medio siglo la inflación se ubicó en promedio en 43 por ciento por año. Si se saca del cálculo el dato del periodo de Allende, en el cual la inflación explotó a 231 por ciento por año, ese promedio permanece, sin embargo, en el elevado nivel de 32 por ciento anual. Asimismo, en esas cinco décadas apenas en seis años el alza de los precios fue menor a un dígito y ese resultado se obtuvo en tan sólo tres ocasiones durante los años cuarenta, en dos oportunidades durante los sesenta y sólo en una ocasión durante los ochenta.[22]

El momento clave para la autonomía del Banco Central de Chile fue la Ley 18840 que entró en vigor en diciembre de 1989. Sin embargo, esa reforma fue a su vez el resultado de un proceso de aproximaciones en el cual un paso clave fue la promulgación de la nueva Constitución en 1980. Así, en el artículo 9° de ese ordenamiento quedó asentado que el Banco Central de Chile sería “un organismo autónomo de carácter técnico con patrimonio propio”. En el texto constitucional también se acordó que el Banco Central únicamente operaría con instituciones financieras y que “ningún gasto público o préstamo podrá financiarse con créditos directos o indirectos del Banco Central salvo en caso de guerra” (artículo 98). Con lo anterior se puso fin, al menos de jure, a esa antigua práctica chilena que había sido la principal causa de la inflación en el país. En adelante el sector público debería buscar su propio acceso a los mercados de crédito.[23] En el texto constitucional se señalaron también las formas de organización y operación que debería tener el banco central y se precisó que debía promulgarse una ley orgánica en el futuro inmediato.

Los trabajos ya formales se reanudaron en 1986. Así, a principios de ese año se designó una comisión para que preparara el proyecto de ley para un banco central autónomo. Los resultados económicos favorables obtenidos en ese periodo contribuyeron a que se afianzara el concepto de un banco central con “una fórmula de administración monetaria flexible y comprometida con la estabilidad monetaria”. La comisión concluyó sus trabajos en 1987. Se sabe que en el transcurso fueron consultados numerosos expertos y que en particular se buscó la asesoría de personas que habían ocupado cargos importantes en el Banco Central de Chile. Una referencia adicional importante fue la experiencia de los tres bancos centrales del mundo que, contando con autonomía, eran más conocidos y gozaban de mayor prestigio: Alemania, los Estados Unidos y Suiza. Sorprendentemente, en su momento no se tuvieron noticias en Chile sobre las tareas que se estaban llevando a cabo en Nueva Zelanda para dotar a ese país de un banco central autónomo.

En Chile se propuso, efectivamente, la creación de un banco central autónomo que estaría gobernado por un consejo de cinco miembros. Estos funcionarios serían designados por el presidente de la República para periodos de 10 años y sus nombramientos estarían escalonados en forma secuencial cada dos años. El elemento fundamental fue que en el cumplimiento de sus funciones dicho consejo no estaría sujeto a las instrucciones de otra autoridad, además de que ningún consejero podría ser removido de su cargo por instrucciones del Legislativo ni del Ejecutivo. Así, la política monetaria en Chile sería manejada en forma colegiada por dicho órgano, el cual de cualquier manera estaría obligado a rendir cuentas a la sociedad por conducto del parlamento. Al establecerse, en su nuevo contexto, el objetivo del banco central quedó definido en forma precisa, siguiendo el modelo alemán: la meta a cumplir sería “velar por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos internos o externos” (Ley 18840, artículo 30).

Eran los tiempos del gobierno militar. El proyecto preparado por la comisión fue sometido a un largo trayecto de revisiones y consultas dentro del Ejecutivo antes de ser enviado a la consideración del Poder Legislativo, que entonces estaba conformado por la llamada Junta de Comandantes en Jefe. Entonces, en una acción totalmente inusual para la forma en que solían hacerse las cosas en ese país, las autoridades militares decidieron dar a conocer íntegro el proyecto. Se inició entonces un intenso debate público de bastante altura intelectual en torno a la propuesta de darle a Chile un banco central dotado de autonomía. Después de algunos meses, y no pocos escarceos dialécticos, la comisión legislativa ofreció su propuesta definitiva. Esto ocurrió habiendo mediado un cuidadoso proceso de revisión durante el cual, venturosamente, se incorporaron varias de las observaciones planteadas en el debate público.

Edificio del Banco Central de Chile, durante su etapa contemporánea de autonomía.

Ese debate se enredó de manera muy complicada por consideraciones de tipo político y técnico. Lo primero estuvo marcado por el periodo en que, casi en paralelo, tuvo lugar la restauración de la democracia y además la expedición de la nueva Ley del Banco Central de Chile. El gobierno militar había convocado a un plebiscito, que se celebró el 5 de octubre de 1988, en el cual la ciudadanía debía decidir entre dos opciones: la continuación del mandato del general Pinochet por un periodo adicional de ocho años, o convocar a elecciones para, mediante el voto, designar a un nuevo presidente y renovar por completo el Poder Legislativo. La decisión mayoritaria fue en el sentido de volver a la democracia y el acuerdo fue que las elecciones se realizaran en diciembre del año siguiente: 1989.

La convocatoria al plebiscito, que se llevó a cabo en octubre de 1988, no interrumpió los trabajos que ya estaban en marcha respecto a la nueva Ley del Banco Central. Así, coincidió que el proyecto de ley fue presentado al Congreso apenas unas semanas después del plebiscito lo cual despertó en la oposición muchas suspicacias y dio lugar a críticas y reclamos. Los políticos de la oposición imaginaron en esa propuesta una suerte de trampa para el manejo futuro de la economía. Se esgrimió que habían transcurrido ocho largos años desde la promulgación de la Constitución y que en tanto tiempo nada se había avanzado respecto a la Ley Orgánica del banco central autónomo. Ahora, parecía una coincidencia sospechosa que los trámites correspondientes coincidieran en el tiempo con el proceso de transición a la democracia.[24]

El argumento en concreto era que se trataba de una maniobra del régimen militar orientada a hacerle más complicado al siguiente gobierno, quienquiera que ganara las elecciones, el manejo de la economía por medio de la política económica. Una preocupación en particular despertó la integración inicial del Consejo tal como se establecía en el primer artículo transitorio de la ley. El procedimiento contemplaba que los integrantes de ese órgano colegiado fueran designados por el gobierno militar, específicamente por el presidente Pinochet, a tan sólo unos cuantos días de las elecciones presidencial y parlamentaria. Dada la inamovilidad de los consejeros, los largos periodos de designación y el sistema para su renovación previsto en la ley, el nuevo presidente no estaría en posibilidad de contar con una integración favorable en ese órgano hasta seis años después de haber iniciado su mandato.

Tres aspectos fundamentales destacaron en el debate. El primero tenía que ver con el peligro que podría plantear la autonomía del banco central a la coordinación entre las distintas políticas económicas y en el orden administrativo entre el gobierno y las autoridades monetarias. Era ampliamente sabido para los expertos, tanto locales como del extranjero, que la autonomía del banco central no debía significar aislamiento o contraposición contra otros poderes. El otro aspecto que suscitó dudas es que, en la ley de la autonomía, se vieron prerrogativas excesivas en favor del banco central. De no moderarse, este desequilibrio podría desembocar en el surgimiento de un poder alternativo al resto de los poderes públicos que no se integraba mediante el voto popular. Vinculada en forma cercana estaba la cuestión de la responsabilidad pública que debería tener el banco central en el contexto de su nuevo marco normativo. Es decir, tenían que establecerse unos procedimientos confiables y eficaces de rendición de cuentas.[25]

Los críticos eran personas con prestigio y sus opiniones tuvieron bastante difusión. Así, no es de extrañar que algunas de esas ideas hubieran sido tomadas en cuenta y se incorporaran en el proyecto de ley. La modificación más importante fue que “el Consejo, al adoptar sus acuerdos, deberá tener presente la orientación general de la política económica del gobierno”. A lo anterior se agregó una ampliación de las facultades del ministro de Hacienda dentro de ese órgano, en el sentido de poder asistir a las sesiones con derecho a voz, a solicitar la suspensión hasta por 15 días de las resoluciones complicadas para una segunda discusión salvo el voto unánime de todos los consejeros, e incluso capacidad de veto en caso de la aplicación de restricciones cambiarias salvo, también, el voto unánime del Consejo. Otra modificación fue en el sentido de que el banco debía informar sobre sus decisiones y acciones no sólo al presidente de la República sino también al Senado. Por último, gracias al debate y a sus críticos, se eliminó al Comité Ejecutivo del proyecto definitivo, órgano al cual en la propuesta original se le otorgaban facultades amplias.[26]

Como era de esperarse la integración del primer Consejo resultó un asunto altamente controvertido. El ambiente político era muy tenso y las motivaciones de los dos grupos en conflicto no eran coincidentes. Para el gobierno militar la conformación de un consejo plural significaba tener que admitir a representantes de grupos que habían sido opositores sistemáticos, y a menudo implacables, de la política económica aplicada. Asimismo, algunos de esos opositores no eran tampoco simpatizantes de la autonomía de la banca central. Para esa oposición, que había obtenido un triunfo político sobre el gobierno militar, la autonomía implicaba tener que aceptar, aunque fuese por un tiempo limitado, una ley en cuya preparación no habían tenido intervención y cuyas implicaciones no necesariamente eran favorables. Mucho se temía que un Consejo inflexible e intransigente llevara la descoordinación de las políticas del banco central con el resto de las políticas económicas. Nadie deseaba el caso extremo en el cual, ya en el poder por la vía electoral, un gobierno de oposición tuviese que modificar o derogar una ley que le resultara disfuncional y limitante.

En esa coyuntura, con grandes dificultades, ambos bandos comprendieron que la mejor salida era una negociación. Así se procedió. Por un lado lideraba la negociación el ministro del Interior del gobierno saliente, Carlos Cáceres, y por el bando de la oposición sobresalía el economista Alejandro Foxley. Este último, en su calidad de jefe del equipo económico de la llamada Concertación y candidato más probable a ministro de Hacienda en el futuro gobierno democrático, comprendió las ventajas de llegar a un acuerdo concertado. Así, la salida que se decidió fue que el gobierno saliente designara a dos consejeros y la Concertación, a los dos restantes. El nombramiento del presidente del Consejo debía corresponder a un candidato neutral de consenso. Con base en ese enfoque, el gobierno designó a Enrique Seguel, general del ejército que había presidido el Banco Central de Chile entre 1985 y 1988 y que a comienzos de 1989 había sido nombrado ministro de Hacienda. Su segunda elección fue Alfonso Serrano que ocupaba la presidencia del banco desde 1985. Por la Concertación fueron nominados Roberto Zahler, experto monetario de la Cepal de filiación demócrata-cristiana y Juan Eduardo Herrera, economista del Partido por la Democracia y a la sazón alto ejecutivo de una empresa minera. Para presidir el Consejo fue seleccionado el economista Andrés Bianchi, que en ese momento fungía como secretario ejecutivo adjunto de la Cepal.[27]

El economista y banquero central, Andrés Bianchi, jugó un papel muy relevante en los trabajos para darle autonomía al Banco Central de Chile.

En suma, resultó benéfico para todos que el proceso se resolviera no en una confrontación sino mediante una concertación. A la solución definitiva se llegó en un proceso de aproximaciones. La propuesta original del gobierno militar fue bastante unilateral y planteó que cuatro consejeros estuvieran vinculados al régimen y que tan sólo uno fuera independiente. La propuesta, desde luego, no fue aceptada por la oposición y se tuvo que pasar a una segunda ronda de negociación. Fue entonces cuando se llegó a la fórmula que finalmente resultó aceptada con un equilibrio de posturas.

La integración negociada del Consejo del Banco Central de Chile arrojó el inmenso beneficio de impedir que el proyecto de la autonomía abortara por conflictos políticos. Con todo, la fórmula de las cuotas partidistas distaba de ser perfecta y el hecho no pasó desapercibido a los ojos de la crítica. Sin embargo, ninguno de los observadores llegó a plantear que por razones de este procedimiento se infiltrara en el Consejo un designado sin méritos o capacidad suficientes, a pesar de que en la Ley Orgánica no se especificaba ningún requerimiento en este sentido. A cuatro años de haberse iniciado la autonomía Daniel Tapia, prestigiado académico local, hacía una evaluación muy crítica de la fórmula de cuotas partidarias para elegir a los consejeros del bcch. Cuando en 1991 se presentó el primer relevo de un consejero Tapia comentó que la experiencia había sido “discutible para una institución que debe caracterizarse por su carácter técnico y por su lejanía de los centros de decisión política, especialmente los coetáneos”.

Las críticas de Tapia seguramente tenían un grano de verdad pero sus premoniciones catastrofistas no se materializaron. Para que esto último no ocurriera hubo que trabajar mucho y definitivamente la labor realizada desde el Consejo y en el banco central resultó bastante acertada. Relata Andrés Bianchi que en el momento de entrar en funciones ese órgano enfrentaba dos retos muy serios. El primero, de tipo económico-técnico, fue el de avanzar en la estabilización de la economía chilena de manera que la sociedad pudiera empezar a constatar que la autonomía del banco central era de utilidad. El segundo desafío era de carácter político-institucional y debía alcanzar tres objetivos: legitimar la autonomía ante la opinión pública, contribuir a su afianzamiento y lograr una coordinación efectiva del Banco Central con otras autoridades económicas del gobierno, y por tanto, de la política monetaria con el resto de las políticas económicas.

La aceptación de la autonomía por parte de toda la sociedad chilena se presentaba como un reto difícil. El día en que quedó conformado el Consejo el político de oposición Patricio Aylwin opinó que ese logro demostraba “una vez más que el consenso era y es posible” para agregar a continuación que, “como lo hemos señalado reiteradamente, tenemos reparos a la Ley del Banco Central y creemos indispensable introducirle modificaciones”. Estas “modificaciones” llevaron, por supuesto, a debilitar o socavar la autonomía. En ese mismo tenor, Aylwin concluyó diciendo que “el acuerdo logrado respecto del Directorio” no implicaba renunciar al propósito explicado.[28]

La subsistencia del acuerdo habría sido imposible de no lograrse que la integración pluralista del Consejo resultara funcional. Nada aseguraba de antemano que así resultase, dados los antecedentes de divisionismo y confrontación que se habían experimentado entre el gremio de los economistas chilenos durante el periodo militar. Así, en su calidad de presidente del Consejo, Bianchi se involucró en un cuidadoso proceso de concordia y colaboración no sólo entre los integrantes de ese órgano sino también con el personal técnico del Banco Central. La finalidad pragmática: llegar a un funcionamiento más efectivo de la institución. Un ambiente de colaboración y cordialidad entre los integrantes del Consejo permitiría avanzar también en el establecimiento de una relación constructiva con el Ministerio de Hacienda. Lo que se requería alcanzar en este frente era balance. Por un lado, que ese ministerio percibiera, por parte del Banco Central, una actitud de comprensión y colaboración. Por otro, que esa actitud y las acciones que derivaran de ella no fueran en detrimento de la autonomía establecida en la ley.

Sesión de un órgano colegiado en el Banco Central de Chile durante su etapa de autonomía.

Había otra tarea novedosa especificada en la Ley Orgánica del banco y era la de la rendición de cuentas. Según la ley del banco todos los años, antes del 30 de abril, la institución debía presentar a la consideración del Senado un informe completo sobre las políticas aplicadas en el ejercicio anterior, los resultados obtenidos y también el programa de trabajo que se tenía contemplado para el año, con el pormenor de los objetivos que se buscaba alcanzar. En paralelo, el Banco Central empezó a intentar una mejor comunicación con los distintos estratos de la sociedad empezando por los economistas y los operadores en los mercados de capitales. Un logro que contribuyó en mucho a conseguir que la autonomía fuera aceptada gradualmente, fue que el público empezó a constatar que, contrario a lo pronosticado, “no se instaló en el Banco Central un equipo económico paralelo que aplicara políticas contradictorias con las del Gobierno”. También con el Congreso se establecieron vínculos de información y en particular con la Comisión de Hacienda del Senado para dar a conocer los puntos de vista del banco.

En el orden práctico, el punto medular fue que el Banco Central de Chile tuvo que abocarse en forma inmediata al combate de la inflación. La meta de largo plazo era por supuesto alcanzar la estabilidad definitiva. Sin embargo, después de décadas de inflación en la economía chilena, el enfoque estabilizador tendría que ser necesariamente gradualista. En forma correlativa, si no se avanzaba en la estabilización difícilmente se alcanzaría la aceptación pública en favor de la autonomía del banco. En ese panorama, el Consejo tuvo que adoptar, en enero de 1990, una medida regulatoria severa para contener el crecimiento del gasto interno que en los dos años anteriores había aumentado, respectivamente, 9 y 12 por ciento. La acción regulatoria consistió en una elevación de casi 200 puntos base para las operaciones de crédito del Banco Central.[29]

Durante los años siguientes a la entrada en vigor de la autonomía, el Consejo tuvo que implementar tres acciones de regulación para sofocar el surgimiento de presiones alcistas. La primera, mencionada en el párrafo anterior, se aplicó a principios de 1990. En esa coyuntura ocurrió un incidente digno de ser recordado. Ante la preocupación por un déficit comercial creciente, como medida correctiva las autoridades gubernamentales plantearon al bcch un ajuste devaluatorio. El Consejo recibió la propuesta y la estudió con mucha atención. Acto seguido “en una temprana muestra de autonomía (aunque en votación dividida) rechazó esa opción temiendo que ella avivaría las presiones inflacionarias”. A diferencia, el Consejo optó por aplicar la acción restrictiva ya comentada. “Así, el bcch enviaba tanto el sector privado como el sector público, una poderosa señal de compromiso con la estabilidad y disciplina en las expectativas”.[30]

El consejo acordó otras dos acciones regulatorias en el periodo de 1993-1994 y hacia fines de 1995 y principios de 1996. En ambas ocasiones se dejaron sentir las críticas de las autoridades gubernamentales y, sin ceder, el Banco Central moderó la intensidad de la restricción con la finalidad de ser congruente frente al enfoque gradualista que acertadamente se había decidido seguir. Apenas en 1991 fue cuando el Banco Central adoptó el sistema de anunciar metas anuales para la inflación, habiendo sido esas metas de rango o margen de 1991 hasta 1994. Como se muestra en el cuadro 1 se tuvo bastante éxito en el proceso gradualista de reducir la inflación, la cual descendió de manera continua a partir del nivel de 27.3 por ciento en 1990 hasta 4.7 por ciento en 1998.

Cuadro 1
Banco Central de Chile
Inflación: Cumplimiento de metas
(var. por ciento OPC dic.-dic.)

Inflación meta

Inflación efectiva

1989

-

21.4

1990

-

27.3

1991

15-20

18.7

1992

13-16

12.7

1993

10-12

12.2

1994

9-11

8.9

1995

9.0

8.2

1996

6.5

6.6

1997

5.5

6.0

1998

4.5

4.7

Fuente: Citado en Juan Andrés Fontaine, “Banco Central Autónomo: en pos de la estabilidad”, p. 401.

En octubre de 2009 el presidente del bcch, José de Gregorio, pronunció un discurso conmemorativo de la importante reforma conseguida dos décadas atrás. La pieza llevó por título “A veinte años de la autonomía del Banco Central de Chile”. Cabe rescatar de esa importante alocución dos argumentos principales: a) la inflación es un fenómeno muy dañino para el funcionamiento de una economía, y b) un banco central con autonomía está mucho mejor pertrechado para alcanzar la estabilidad de precios que un banco central que carece de esa prerrogativa. Así, la autonomía del banco central podía interpretarse como la institucionalización de un compromiso creíble con la estabilidad de precios. Otro tema en el discurso de José de Gregorio fue el del vínculo de la autonomía con la transparencia. La transparencia es necesaria para validar la “legitimidad que debe tener en un régimen democrático una institución autónoma cuyas decisiones tienen implicaciones importantes sobre el bienestar nacional”. Un pasaje crucial de aquel discurso fue respecto a los resultados obtenidos. En las dos décadas de autonomía la inflación fue en promedio de 7.5 por ciento anual pero en el segundo decenio de ese periodo dicho promedio se redujo a tan sólo 3.2 por ciento y la volatilidad del producto cayó marcadamente en comparación con décadas anteriores. Así, “a veinte años de la autonomía del Banco Central de Chile, podemos decir que ha sido exitosa y se ha consolidado”.[31]

Notas

Ecos del exterior

[1] Charles R. Bean, “Crecimiento económico y desarrollo del Reino Unido: de la posguerra al caso de la señora Thatcher”, Desarrollo y Sociedad, núms. 15 y 16, septiembre de 1984 y marzo de 1985, pp. 45-46.

[2] Christopher Johnson, The Economy under Mrs. Thatcher, 1979-1990, Londres, Penguin Books, 1991, pp. 144-145.

[3] Ibid., cuadro 3.3, p. 300.

[4] Barton Yale Pines, “The Lessons of Reagonomics”, discurso ante la Chinese Association for International Understanding, Beijing, 20 de marzo de 1983.

[5] Arthur B. Laffer, “The Ellipse: An Explication of the Laffer Curve in a Two-Factor Model”, The Financial Analyst’s Guide to Fiscal Policy, Nueva York, Greenwood Press, 1986, pp. 1-35.

[6] Ignacio Gil Pechuán, “Orígenes de la integración en Europa”, http//personales.upv.es/igil/Euro.pdf

[7] José M. Barrionuevo, “A Maastricht Country South of the Rio Grande”, Barclays Capital Research, 21 de abril de 2003, p. 3.

[8] John Williamson, “No hay consenso. Reseña sobre el Consenso de Washington y sugerencias sobre los pasos a dar”, Finanzas y Desarrollo, septiembre de 2003, p. 10.

[9] Michiel H. de Kock, Banca Central, México, Fondo de Cultura Económica, 1955.

[10] John Singleton, Central Banking in the Twentieth Century, Cambridge University Press, 2011, p. 115.

[11] Alan S. Blinder, The Quiet Revolution. Central Banking Goes Modern, Nueva York, Yale University Press, 2004, pp. 1-4.

[12] Philip Keefer y David Stasavage, “When Does Delegation Improve Credibility? Central Bank Independence and the Separation of Powers”, Working Paper, wps/98/18 Centre for the Study of African Economies, Oxford.

[13] Daron Acemoglu, Simon Johnson, Pablo Querubin y James A. Robinson, “When Does Policy Reform Work? The Case of Central Bank Independence”, National Bureau of Economic Research, Working Paper 14033, Appendix Table A1.

[14] John Singleton, “The Central Bank and Government Partnership in Australia and New Zealand since the 30’s”, en Gordon Boyce, Mcintyre y S. Ville (eds.), How Organizations Connect Investing in Communication, Melbourne, Melbourne University Press, 2006, p. 15.

[15] John Singleton, et al., Innovation and Independence: The Reserve Bank of New Zealand, 1973-2002, Auckland, Auckland University Press, 2006, p.308.

[16] John Singleton, Central Banking in the Twentieth Century, Cambridge, Cambridge University Press, 2011, p. 211.

[17] P.L. Siklos, The Changing Face of Central Banking, Cambridge University Press, 2002, p. 68.

[18] Hiroshi Fujiki, The Monetary Policy Committee and the Incentive Problem: A Selective Survey, Tokio, Institute for Monetary and Economic Studies, Bank of Japan, 2005, p. 39.

[19] Simone Polillo y Mauro Guillen, “Globalization Pressures and the State. The Worldwide Spread of Central Bank Independence”, American Journal of Sociology, núm. 110, 2005, p. 1775.

[20] Marco Arnone, et al., “Central Bank Autonomy: Lessons from Global Trends”, International Monetary Fund, IMF Staff Papers, vol. 56, núm. 2 , 2009, p. 282; Bernard J. Laurens y Rodolfo Maino, “China: Strengthening Monetary Policy Implementation”, IMF Working Papers, wp/07/14, p. 18.

[21] Alberto Alesina y Laurence H. Summers, “Central Bank Independence and Macroeconomic Performance: Some Empirical Evidence”, Journal of Money, Credit and Banking, Ohio State University Press, Stable url: http://www.jstor.org/stable/2077833, p.153.

[22] Andrés Bianchi L., “La autonomía del Banco Central de Chile. Origen y legitimación.”, Economía Chilena, vol. 12, núm. 3, diciembre de 2009, pp. 11-12.

[23] Juan Andrés Fontaine, “Banco Central Autónomo: en pos de la estabilidad”, en Felipe Larráin, et al., (eds.), La transformación económica, Santiago, Centro de Estudios Públicos, 2012, p. 395.

[24] Andrés Bianchi, “La autonomía del Banco Central de Chile”, op. cit., pp. 62-64.

[25] Juan Andrés Fontaine T., “Banco Central Autónomo: en pos de la estabilidad”, op. cit., p. 401.

[26] Andrés Bianchi, “La autonomía del Banco Central de Chile”, op. cit., pp. 14-15.

[27] Ibid., pp. 64-68.

[28] “Aylwin y Lagos satisfechos por Consejo del Banco Central”, La Nación, 6 de diciembre de 1989.

[29] Bianchi, “La autonomía del Banco Central…”, op. cit., p. 19.

[30] Juan Andrés Fontaine “Banco Central autónomo: en pos de la estabilidad”, op. cit., pp. 404-405.

[31] José de Gregorio, “A veinte años de la autonomía del Banco Central de Chile”, Economía Chilena, vol. 12, núm. 3, diciembre de 2009, p. 9.

Autonomía de la Banca Central en México

Visión histórica

Tomos de la obra

1. La Banca Central del Mundo
Incluye presentación y prólogo

2. México: antecedentes de la autonomía

3. Visiones concurrentes

4. Ecos del exterior

5. La autonomía institucional

6. Despegue difícil

7. Estabilización sin precedentes
Incluye fuentes consultadas

Table of Contents

- Ecos del exterior

- Corriente liberalizadora
- Autonomías restauradas y nuevas
- El Banco Central de Chile
- Notas